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检察公益诉讼的困境反思与路径选择

　　

　　

　　建立健全检察公益诉讼制度，是党和国家赋予检察机关新的职责和使命，也对检察工作提出新的更高要求。作为一项新兴的制度，检察公益诉讼在司法实践中面临着法律制度不足、理论研究不足、适用存在分歧等挑战，这迫切需要基于实践经验进一步强化顶层设计和完善立法。

　　一、检察公益诉讼的时代特色和治理效能

　　相较于传统法律监督，公益诉讼检察监督具有自身的特殊性。从制度架构看，公益诉讼检察更加注重纠正造成公益损害的违法行政行为，具有鲜明的权力监督和社会治理的性质。

　　一是在目标追求上：司法监督促进依法行政。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中，对“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”专门作了解读。习近平总书记指出：“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。”从此意义上看，授予检察机关提起公益诉讼的权力，主要是为了填补行政违法导致的公共利益受损的司法监督空白，从而更好地发挥司法在公益保护方面的治理效能。

　　二是在权能范围上：全流程、主动性和有限性。检察机关在办理公益诉讼案件时，无论是搜集线索、调查核实证据、制发检察建议、提起诉讼等，还是从监督启动到机制推动、从个案监督到类案整治，可以说涵盖了检察职能的所有环节，是一项全流程、主动性的检察业务。随着新时代人民群众对美好生活需求的提高，公益诉讼检察职能不断延伸和细化，但权力都应有其相应的边界和范围。公益诉讼检察权的有限性体现在：履职范围有限、履职手段有限、履职过程受限。

　　二、检察公益诉讼的现实困境与理论反思

　　一是从权力授予模式上看：分散授权立法模式与法律规范之间协调的不自洽。行政公益诉讼与民事公益诉讼是检察公益诉讼的重要诉讼类型，从权力来源看，实体方面主要通过单行法分散授权，如英雄烈士保护法、个人信息保护法、军人地位和权益保障法、未成年人保护法等实体法，程序方面则借助民事诉讼法、行政诉讼法等程序法，以最高法、最高检出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以及《人民检察院公益诉讼办案规则》为遵循。由于检察公益诉讼相关法律规定多是授权性、原则性的，导致相关规范体系不强，条文之间有重叠或缺漏，未能从更高层次为制度的运行提供全面保障。

　　二是从权力主体上看：诉权赋予、诉讼地位与检察监督特质的不匹配。民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律赋予了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉权，但对检察机关在公益诉讼中的诉讼地位和身份未作具体规定。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼，但对这一身份的内涵并未作出明确规定，未能体现出检察机关在公益诉讼中的诉讼地位，也未能体现出检察机关作为国家法律监督机关的职能特点。

　　三是从权力保障上看：调查核实权的行使与法律刚性之间的不协调。调查核实是检察机关在履行公益诉讼职能时的必要手段。修改后的人民检察院组织法以基本法的形式确立了我国检察机关在履行法律监督职责时可以进行调查核实，但相关调查核实手段缺乏可操作的细节规定，也缺乏配套保障措施。办案实践中，经常出现相关单位或个人不配合的情况，在一定程度上制约了公益诉讼检察职能的发挥。另外，对调查核实权的适用条件，实践中也存在一定争议。

　　三、检察公益诉讼的制度建构与完善路径

　　一是检察公益诉讼法和公益诉讼程序规则。检察公益诉讼有别于其他几种传统诉讼，是重大制度创新，需要由专门法律明确规定。2023年，检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）被列入十四届全国人大常委会立法规划一类项目，这是对检察工作的极大支持，也深刻表明推进检察公益诉讼立法的重要性、紧迫性。检察机关要积极配合推进检察公益诉讼立法，把习近平法治思想在公益保护领域的原创性成果法治化、制度化。另外，公益诉讼不同于私益诉讼，公益诉讼检察更加注重纠正造成公益损害的违法行政行为，为此需要构建一个与普通民事诉讼和行政诉讼不同、反映其客观诉讼规律并符合检察机关法律监督职能特性的程序规则。

　　二是完善公益诉讼中的调查核实制度。笔者建议，明确行政公益诉讼中调查核实权的法律性质，确定调查核实权的使用阶段，细化调查核实权使用程序，为检察机关开展调查核实提供强制性保障，以此保障公益诉讼监督效果。

　　三是积极能动履职与司法谦抑。作为一种公益保护途径，公益诉讼突破了“公益”与“诉讼”之藩篱，可以直面公共问题，但仍要围绕“法定公益”来运行。公益诉讼检察权行使应遵循谦抑原则。谦抑原则最早于刑法领域提出，但谦抑理念在公法领域有着广泛体现。公益诉讼检察关涉多方，案件一旦启动，必然涉及各种事务的处理，深刻触及案涉利益的实质处分。检察机关在实践中要准确把握法律监督的功能、价值目标和权力边界，实现公益诉讼检察监督的双赢多赢共赢。

　　四是积极构建公益诉讼支持系统。守护公益是一项“集体任务”，没有哪个社会组织能凭借一己之力单独实现公益守护目标。公益诉讼需要全社会、各领域、多层次的支持系统作为制度保障，需要多元主体协同治理。治理主体不仅仅是行政机关、检察机关，还包括民间公益组织、企事业单位、社区组织、公民个人等与社会公共利益息息相关者。检察机关需在认同多元主体价值的基础上，整合优势资源，以法律守护人之角色当好公益守护人。

　　（作者单位：河北省内丘县人民检察院）

　　

原文链接：http://www.he.jcy.gov.cn/llyj/202312/t20231220_6122252.shtml
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