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明晰生态环境修复责任适用领域

　　生态环境修复责任立足生态文明建设使命目标，是有别于环境侵权责任和生态环境损害赔偿责任的责任类型。持续深化生态文明司法保护，在环境行政公益诉讼中，需要进一步——

　　明晰生态环境修复责任适用领域

　　

　　党的二十大报告提出“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，为公益诉讼制度向纵深发展提供了指引。作为公益诉讼制度的重要组成部分，环境行政公益诉讼对于实现人与自然和谐共生的中国式现代化意义重大、影响深远。生态环境修复责任立足生态文明建设使命目标，是有别于环境侵权责任和生态环境损害赔偿责任的责任类型。因此，要进一步明晰生态环境修复责任在环境行政公益诉讼中的适用场域，持续深化生态文明司法保护，推动以更高质量检察履职服务美丽中国建设。

　　对在履行职责过程中发现的行政违法行为的监督。在未严格按照法律法规履行职责的情形下，行政机关的履职行为，可能造成生态环境损害的结果。例如，将没有任何污染防治措施的农用地违法指定为生活垃圾填埋场。对于在履行职责过程中发现行政机关违法行为情况的，通过由检察机关提起环境行政公益诉讼的方式，能够达到督促政府尽快履行生态环境修复责任的作用。

　　对在履行职责过程中发现的行政机关不履职行为的监督。行政机关负有督促个人、企业履行生态环境修复责任的职责使命。对于在履行职责过程中发现的行政机关怠于履行监督管理职责，致使国家和社会公共利益长期遭受侵害，或面对业已存在的生态环境违法行为，行政机关未积极履行职能的，检察机关可以通过提起环境行政公益诉讼的方式，督促行政机关尽快履职。具体而言：

　　一是在行政机关未尽快消除因履职行为而造成的不良后果的情况下，检察机关通过提起环境行政公益诉讼的方式，督促行政机关严格按照法律规定履行职责，缩短生态环境损害结果的持续时间。

　　二是在行政机关以违法责任主体不明为由怠于履行职责的情况下，检察机关应立足公益诉讼检察职能，通过调查核实、公开听证、制发诉前检察建议等方式跟进监督，整合司法办案资源，汇聚公益保护合力，督促相关人员承担生态环境修复责任。

　　三是在多样化生态环境破坏行为交织、单一行政机关难以完成监督管理工作，各类行为未造成较为严重后果，未引起共同上级重视的情况下，通过检察机关提起环境行政公益诉讼的方式，能够达到尽快修复受损生态环境的效果。

　　对在履行职责过程中发现的行政机关履职不到位行为的监督。此种情况下，行政机关针对违法者实施的有害于生态环境保护的违法行为，虽然已经采取了一些举措，但没有达到法律所要求的程度。如某地检察机关在履职中发现一处生态环境被破坏后，虽然相关责任人一直在采取相应的修复措施，但迟迟未达到生态修复工程规划的标准。面对此情况，检察机关向负有监管职责的政府发出检察建议，要求该政府按照相关法律要求完全履行应尽职责。在历经诉讼后，法院最终判决被告乡政府于判决生效之日起继续履行该区域生态造林修复的法定职责。

　　对在履行职责过程中发现的行政机关不尽责行为的监督。审查行政机关履行法定职责应以穷尽行政手段，有效制止违法行为，充分保护公共利益为标准。囿于生态环境修复的技术性、时效性特征，有的行政机关难免会存在未能尽心竭力、全力以赴予以应对的情况。在此情况下，检察机关以提起环境行政公益诉讼的方式，要求政府尽责履行生态环境修复责任。具体而言，包含如下情形：

　　一是生态环境修复行为没有达到或满足相关要求。如面对行政相对人未按照行政处罚决定书的要求进行生态环境修复，盗挖湿地泥炭形成的深坑回填率不足20%，湿地生态环境和泥炭资源仍处于受损状态的情况，检察机关通过提起环境行政公益诉讼的方式，督促行政机关不打折扣地履行监督管理责任。

　　二是行政机关力量不足，需要借助司法增强实效。如某地河长办由于成立时间不长，工作机制有待健全，难以达到有效推进黑臭水体治理的目标，由检察机关提起环境行政公益，能够达到补强力量不足的目的，形成合力推进黑臭水体治理。

　　三是整改未能到位，生态环境损害持续发生。如行政机关根据检察机关提出的检察建议整改后，因履职不到位，导致在同一地点、同一问题继续发生损害公共利益的情形，检察机关据此提起环境行政公益诉讼，督促行政机关整改到位。

　　四是已经经过追责程序，但责任完成不到位的情况，由检察机关督促尽责。如检察机关在某非法采砂案件“回头看”时发现，案涉采砂场虽已全部取缔，但存在部分河砂弃料随意堆积，采砂坑回填较浅，受损堤岸及破坏的土地未得到恢复的情况，遂督促相关行政机关完成整改，拆除违建房舍、洗砂船等机械设备，恢复河道。

　　上述四种具体适用场域，涉及环境行政公益诉讼诉前、诉中和诉后，是对生态环境修复责任司法实践经验的归纳、提炼，以期为理论研究、实践推行、公众认知及公益诉讼专门立法提供些许借鉴。

　　［作者分别为山西大学政治与公共管理学院博士后、山西大学法学院执行院长。本文系国家社科基金重大项目《新时代生态文明建设目标评价考核制度优化研究》（22&ZD138）的阶段性研究成果］

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202404/t20240415_651716.shtml
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