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为完善生态保护补偿制度贡献检察力量

　　党的二十大报告提出，“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。”2024年2月23日国务院第26次常务会议通过的《生态保护补偿条例》，日前得以公布，自2024年6月1日起施行。

　　3月20日，习近平总书记在湖南长沙主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会时强调，完善流域横向生态保护补偿机制和生态产品价值实现机制，推进产业生态化和生态产业化。3月21日，最高人民检察院检察长应勇在宁夏调研时要求，要一体学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，深入践行绿水青山就是金山银山的理念，落实全国人大常委会审议意见，加强环境资源检察工作，探索恢复性司法、生态补偿机制，推动源头治理、综合治理，以法治力量守护天蓝地绿水清。

　　在全面推进美丽中国建设的实践中，以生态环境和资源保护为重中之重的检察公益诉讼，正在从督促落实生态修复补偿向协同保障生态保护补偿不断拓展深化，增强预防功能，为实现到2025年与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备的改革目标贡献检察力量。

　　一、协同推进占用补偿、损害赔偿与保护补偿

　　生态保护补偿作为通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排，与依法建设占用各类自然生态空间的占用补偿，以及依法承担生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，生态环境损害调查、鉴定评估等费用，清除污染、修复生态环境费用，防止损害的发生和扩大所支出的合理费用的生态环境损害赔偿，都是生态环境保护制度的重要组成，需要系统集成协同高效推动制度改革更加成熟、更加定型。

　　检察公益诉讼基于生态环境保护修复、自然资源资产增值、防止国有财产损失的共同目标和一体履职的制度优势，可以为协同推进占用补偿、损害赔偿、保护补偿制度改革提供法治保障。

　　首先，切实维护生态保护补偿资金安全。资金来源方面，检察机关可以监督保障对资源税、资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理依法进行，为相关收入用于开展相关领域生态保护补偿和占用补偿增加稳定投入。例如，广东检察机关通过国有财产保护检察公益诉讼，督促追回矿产资源损失和违规退付的自然生态环境治理保证金，监督纠正耕地占用税、环境保护税等绿色税收漏征漏缴问题，并研发涉矿、耕地占用税等大数据法律监督模型，提升监督办案质效。资金管理使用方面，检察机关可以在督促协同生态环境、水行政主管部门评估水环境、水生态和水资源状况；督促协同林业和草原、自然资源主管部门评估森林、草原、湿地的保护情况；监督协同农业农村主管部门评估农业面源污染、农村人居环境整治、生物完整性等情况；督促协同自然资源主管部门评估海域海岛生态改善和保护情况过程中，严厉惩治、有效预防相关监测数据和评估报告弄虚作假、骗取财政转移支付等补偿资金的违法犯罪行为，保障生态保护补偿协议合法有效。

　　其次，强化生态环境损害赔偿的生态修复补偿功能。检察机关可以加大民事检察公益诉讼起诉力度，协同审判机关加强对生态环境、野生动植物、自然人文遗迹的司法保护，积极适用“补植复绿”“增殖放流”“劳务代偿”等修复方式，建立刑事制裁、民事赔偿与生态补偿有机衔接的生态环境修复责任制度。加大对行政机关依法提起生态环境损害赔偿诉讼的支持力度，共同督促违法行为人承担修复责任、赔偿损失和有关费用。依法准确适用惩罚性赔偿制度。进一步完善生态环境损害赔偿管理规定，确保赔偿资金更好更快、精准规范用于损害修复、生态保护，让损害者赔偿、受益者付费、保护者受偿成为正当期望和刚性规则。

　　再者，畅通与生态产品价值实现机制的衔接。国家建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，完善交易规则。检察机关可以重点积极探索建立体现碳汇价值的生态保护补偿机制，并与生态产品价值实现机制有效衔接。例如，广东省广州市南沙区检察院巩固监督办案成效，与广州市交通规划研究院有限公司、广州碳排放交易中心有限公司联合签署《关于建立自然资源领域生态产品价值实现机制司法协作平台的合作协议》，搭建了认购碳汇替代性生态修复模式在民事公益诉讼案件中规范化、常态化运用平台。

　　此外，检察机关可以加强与中央环保督察等的协同，推动建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制，对生态功能重要地区发展破坏生态环境相关产业，严重违反环境保护法等相关法律的，及时将法律监督情况通报生态保护补偿资金预算、审计等主管部门，严防生态保护补偿资金被挪用于发展破坏生态环境的产业、项目。

　　二、重点推进国家公园生态保护补偿

　　国家公园是自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，在维护国家生态安全中居于首要地位。中央要求建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制，根据自然保护地规模和管护成效加大保护补偿力度。财政部、国家林草局（国家公园局）专门出台关于推进国家公园建设若干财政政策意见，对建立健全生态保护补偿制度作出具体安排。正在研究起草阶段的国家公园法草案中，拟配套规定检察机关依法对国家公园生态环境和资源保护行使监督权，履行检察公益诉讼职责。

　　以三江源国家公园为例，青海检察机关可以统筹适用长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法、湿地保护法、野生动物保护法等相关法律，监督保障生态保护补偿制度依法贯彻执行。入选2022年度中国十大环境司法案例的三江源国家公园澜沧江园区野生动物致害保险补偿行政公益诉讼案，为推动国家完善国家公园范围内的野生动物肇事损害赔偿制度，建立野生动物伤害保险制度，依法对因法律规定保护的野生动物造成的人员伤亡、农作物或者其他财产损失开展野生动物致害补偿，积累了实践经验。

　　对于国家公园范围内不符合管控要求的探矿采矿、水电开发、人工商品林等，检察机关可以依法督促国家公园所在地人民政府进行清理整治，做好合理补偿，通过分类处置方式有序退出。中央第三生态环境保护督察组向海南省反馈督察情况显示，某旅游投资公司在国家公园内违法开垦公益林地种植咖啡等经济作物，某村更新造林项目被大量套种香蕉等高秆作物，某石料场违规在国家公园内开山采石，一些小水电站部分设施位于国家公园核心保护区，有的仍在运行等。彻底解决此类问题，需要生态环境损害赔偿与生态保护补偿协同发力。

　　三、积极助推完善其他重点领域生态保护补偿机制

　　探索危险废物跨区域转移处置补偿机制。例如，浙江省永康市检察院诉某环保科技有限公司等36名被告污染环境刑事附带民事公益诉讼案中，被告将合计26080吨含有毒、有害物质的印染污泥等固体废物运到位于金华市下辖7个县市区的27个填埋点，造成当地环境严重污染。涉案县市区政府以“先治理、先修复”清污止损，投入2728万元。执行到位的损害赔偿款优先用于支付各地处置费用，剩余的则纳入专项资金，用以解决部分应急处置资金和鉴定费用。该案属于违法将危险废物跨区域转移处置引发的生态环境损害赔偿用于生态修复补偿，而非生态保护补偿，但对推动建立健全依法转移处置补偿机制具有警示意义。

　　2024年中央一号文件要求，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作。2024年6月1日起实施的粮食安全保障法也明确规定，国家建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性。国家实行占用耕地补偿制度，严格控制各类占用耕地行为。国家健全粮食主产区利益补偿机制，完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度，调动粮食生产积极性。检察机关在依法开展农产品质量安全、耕地保护、粮食安全保障领域检察公益诉讼中，可以立足法律监督积极推动建立健全粮食产销区省际横向利益补偿机制，旨在增强对非法占用耕地以及“非粮化”“非农化”等危害粮食安全损害公共利益行为的预防功能。

　　流域横向生态保护补偿是一项平衡各方利益、协调区域发展、促进流域环境质量改善的重要措施。近期，中央财政推动鲁豫实施新一轮黄河流域横向生态保护补偿，湖北、江西签署长江流域（鄂赣段）首期横向生态保护补偿协议，贵州出台《贵州省赤水河等八大流域横向生态保护补偿办法》，云南实施珠江流域跨州市横向生态保护补偿，各地流域生态保护持续强化。检察公益诉讼在推动流域生态环境保护综合治理、系统治理、源头治理方面具有制度优势，在生态保护补偿条例正式施行后，可以顺势而为，巩固深化恢复性司法保护成果，积极探索预防性公益诉讼，确保高水平生态修复、高质量生态保护，为全面推进美丽中国建设提供更优质的法治保障。

　　（作者系最高人民检察院第八检察厅副厅长）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202404/t20240411_651357.shtml
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