75号咖啡丨检察工作现代化视角中的“四大检察” 融合发展的理论与实践-廉政法治网-全国政务信息一体化应用平台

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75号咖啡丨检察工作现代化视角中的“四大检察” 融合发展的理论与实践

发布时间：2024-04-03 来源: 上海市人民检察院作者：佚名

　　法律沙龙

　　content

　　本期目录

　　一、理论廓清：“四大检察”融合发展的理论根基

　　二、实践破局：“四大检察”融合发展的实践疑难

　　三、数字赋能：“四大检察”融合发展的路径探索

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　“四大检察”全面协调充分融合发展是新时代法律监督理论体系的“破题”。为适应新时代检察职能调整，满足人民群众多元司法需求，按照“贯通协调”的要求，检察机关亟须克服各业务条线履行办案监督职责时“单打独斗、各自为战”的问题，推动“四大检察”职能中各要素、各部分间的耦合关联。目前“四大检察”融合发展还存在内涵、外延的争议，实践工作路径也尚未明确。本次“75号咖啡·法律沙龙”以检察工作现代化的视角和要求，从理论和实践层面针对“四大检察”融合战略面临的新形势、新问题进行深入探讨，从而明确“四大检察”融合的未来发展路径。

　　一、理论廓清：“四大检察”融合发展的理论根基

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　正确认识“四大检察”融合发展，首先必须准确界定“四大检察”融合发展的内涵，请各位专家谈一下对这个问题的看法。

　　王海军

　　华东政法大学副教授

　　人民检察院是国家的法律监督机关，“四大检察”融合的基本盘是法律监督。从法律监督一元论视角来看，“四大检察”内在统一于法律监督这一宪法赋予的根本职责。检察机关内设机构改革后，形成了“四大检察”法律监督工作新格局，“四大检察”融合发展的理论根基也应当从法律监督的角度进行考量。因此，准确界定“四大检察”融合发展的内涵必须明确法律监督的内涵。法律监督是职权，也是机制，“四大检察”融合发展就是实现检察系统内部的一体融合履职，构建法律监督新格局。而目前的融合实践仅停留在检察院内部不同部门间的监督线索移送，距离实现融合一体的目标仍有较大差距，需要进一步加强顶层设计，将“四大检察”统一于法律监督机制的整体运行过程中。

　　陈超然

　　上海市人民检察院检察官

　　从文义解释的角度看，“融合”的内涵是打破原有固定的框架和局限，实现不同事物或者元素内部的重组，从而更好地发挥内在效应。习近平总书记在论述媒体融合时提出，“尽快从相‘加’阶段迈向相‘融’阶段，从‘你是你、我是我’变成‘你中有我、我中有你’，进而变成‘你就是我、我就是你’”。“四大检察”融合与其他类型的融合虽然在具体内容上有所差别、在表现形式上有所不同，但是通过融合来实现相融互通、激发内生动力的本质要求是一致的，其内涵并不是检察机关内部各部门的简单整合，而是内部各项职能的融会贯通，以解决检察履职过程中出现的“不平衡”“不充分”“不完善”的问题，形成叠加效应、聚合效应、倍增效应，从而切实提升检察机关法律监督的整体效能。

　　王戬

　　华东政法大学教授、博士生导师

　　我国检察机关的宪法定位是法律监督机关，与国外检察机关不同，我国检察机关的职能存在复合性。案件处理过程中，各个部门的职能不可避免地存在交叉关联，包括监督线索关联、案件事实关联、证据关联等等。在存在上述关联的情况下，推动“四大检察”融合发展是为了实现检察机关内部的相互助力，科学调配检察职能，充分发挥各项职能优势，切实推动检察工作高质量发展。监督线索关联方面，对“四大检察”各自条线履职中发现的复合型案件线索，建立完善的移送和对接机制，形成办案合力。证据关联方面，目前检察机关需要关注对于自侦案件、自行补充侦查以及调查取证活动等，如何进一步整合力量，在机构设置等方面进行有效保障的问题。

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　检察一体化既是检察权运行的基本原则，也是检察机关组织原则的重要内容。在2023年召开的大检察官研讨班上，应勇检察长强调，要坚持依法一体履职、综合履职、能动履职，那么“四大检察”融合与检察一体原则、检察一体化工作机制的关系是怎么样的？

　　陈超然

　　上海市人民检察院检察官

　　从广义上理解，检察一体既包括检察机关纵向的上命下从、上下一体，还包括检察机关内部“四大检察”职能的横向融合，“四大检察”融合发展更多的是处理检察机关各主要业务部门之间的关系，即横向的内部关系。从国外情况来看，检察职能融合与检察一体化工作机制关系密切，比如一些大陆法系国家的检察机关实行人员轮转制，人员在不同部门、岗位之间定期轮转，掌握各项检察业务。一些英美法系国家的检察机关不具体分割部门，根据个案情况实行弹性编组。以上的融合机制更强调人员的融合，而非部门间的融合工作机制。因此，在我国检察机关人员多、案件量大的背景下，构建部门间的融合工作机制，实现不同部门的依法一体履职是需要破解的课题。

　　从应然来讲，“四大检察”是一个有机联系的整体，需要一体化的机制汇聚不同领域法律监督合力，推动法律监督体制和机制的现代化；从实然来看，“四大检察”职能虽然在业务领域上有所区别，但是实践中诸如行刑衔接、民刑交叉等都涉及检察职能的竞合。这就要求检察机关必须坚持检察一体的基本原则，促进检察职能的一体发展、有机融合，在总体统筹和系统观念指引下，真正落实“四大检察”全面协调充分融合发展的要求。

　　王戬

　　华东政法大学教授、博士生导师

　　“四大检察”融合与检察一体的侧重点不同。前者涉及检察机关内部机制的调整和打通，其目标是将检察机关各项职能紧密衔接，通过内部融合实现不同职能之间相互支撑和助力。而后者则强调检察机关上令下从、一致对外，要求上下级检察机关之间纵向顺畅贯通，异地用检问题就是检察纵向一体的重要体现。横向融合和纵向一体相结合，从而提升检察机关法律监督质效。

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　推动四大检察融合的目标价值是什么？即为什么在实现“四大检察”全面布局的情况下还要推动“四大检察”融合履职？

　　王海军

　　华东政法大学副教授

　　“四大检察”融合的目标并不是在每一个案件中都强求实现检察职能的全部融合，而在于高质效办好每一个案件，因此应当根据个案特点开展融合履职。例如，在一起种子买卖纠纷案件中，行政主管机关认定种子质量检验合格，但是因为包装不规范的问题，买方认为是假种子拒绝支付货款，当地检察院因此认为卖方可能涉嫌生产、销售伪劣种子罪，同时行政主管机关在种子质量检验过程中也可能存在违法行政行为。本案属于刑民行交叉案件，仅通过刑事手段打击生产、销售伪劣种子行为难以形成良好效果，需要刑事检察、民事检察、行政检察同时介入，开展融合履职。

　　谢飞

　　浦东新区张江地区人民检察院检察长

　　在“四大检察”履职体系建构完成的情况下，持续推进“四大检察”融合履职有理论和现实意义，尤其在一些专业性强的领域，检察融合履职能够实现更佳的法律监督效果。以知识产权保护为例，从国家保护角度看，习近平总书记强调“保护知识产权就是保护创新”“强化知识产权全链条保护”，检察机关仅注重知识产权的刑事保护无法满足需求。从知识产权案件本身的属性看，知识产权的私权属性决定了知识产权领域存在大量刑民行交叉案件，案件属性也对融合履职提出要求。从知识产权协同保护格局看，浦东新区的法院实行知识产权“三审合一”，知识产权局亦推行知识产权保护三合一，为了构建知识产权协同保护格局，检察机关也要推进知识产权综合履职。张江地区检察院作为全国首个实现知识产权刑检察“四合一”综合履职的检察院，采取综合性保护手段办理知识产权案件，积极构建“批捕、起诉、监督、研究、预防”五位一体保护新模式，推行“一案四查”办案机制，推进“法律监督全要素审查”，提高了法律监督质效。

　　王戬

　　华东政法大学教授、博士生导师

　　“四大检察”融合是为了提升检察机关法律监督整体质效，不能追求创新而忽视“四大检察”融合的目标价值，应当根据个案特点开展融合履职。在明确这个底线的基础上推动“四大检察”融合发展，能够开辟检察机关发挥法律监督职能的新思路。“四大检察”融合发展是新一轮检察改革的重要工作之一，要以发展的眼光来看待，在“四大检察”法律监督总体布局下，如何在短期内取得突破并在未来形成融合高质效履职的新格局，值得深入思考。

　　二、实践破局：“四大检察”融合发展的实践疑难

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　实践中，基于特定专业领域法益综合保护的需求，需要由一个部门或办案组织集中统一行使“四大检察”职权，目前特定专业领域集中融合履职的探索现状如何？

　　赵珏

　　浦东新区人民检察院检察官

　　目前特定专业领域融合履职的探索比较审慎，在检察业务上，选择需要跨部门、跨业务协同，专业性强、技术含量高、需要更多衍生工作、开展综合治理的领域，比如知识产权案件、生态环境多元治理、未成年人综合保护等领域。案件复杂程度上，选择刑民交叉、刑行交叉、民行交叉等疑难复杂案件，尽可能降低信息传递成本。以知识产权案件为例，大量案件涉及刑民、刑行交叉问题，这类案件有开展集中融合履职的现实需要。实践中，张江地区检察院推行一案四查的办案机制，开展“法律监督全要素审查”，在办理知识产权案件过程中，同步审查案件中是否存在刑事、民事、行政监督线索，研判公共利益是否受损，不断提升综合履职能力。

　　谢飞

　　浦东新区张江地区人民检察院检察长

　　实践中“四大检察”融合的模式并不统一，张江地区检察院一方面将拥有刑、民、行以及公益诉检察履职经历的优秀检察官集中在一起，通过经常性的业务探索，加强知识结构的融合。另一方面办案团队人员履职多样，一个刑检的检察官，搭配一位民行经历的检察官助理，更方便开展“一案四查”。比如2022年办理的“南汇8424西瓜”地理标志被侵权民事支持起诉案，张江地区检察院通过系统筛查行政处罚案件线索发现“南汇8424西瓜”地理标志集体商标保护行政处罚案，虽然侵权人已经被行政处罚，但商标权利人一直未得到赔偿，其维权经验和能力也较弱，因此检察官通过分析研判决定采取民事支持起诉的方式保护弱势群体合法权益。在案件诉讼过程中，又积极促成双方达成和解，签订框架协议，侵权公司通过浦东农协直接对接农民专业合作社，为浦东瓜农们带来长期、切实的增收实惠，推动区域特色农业发展。该案中行政检察和民事检察的融合履职取得了良好效果。

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　在探索特定专业领域集中融合履职时，边界应当如何把握？

　　陈超然

　　上海市人民检察院检察官

　　探索特定专业领域集中融合履职的边界，需要考虑四个方面的问题，第一是需求问题，即特定专业领域要有融合履职的需求，即通过集中融合履职更好地履行法律监督职能。比如检察侦查，一方面，由于“两反”转隶，检察侦查相关人员相对缺乏；另一方面，检察侦查线索发现难、来源少，需要统筹各部门的案件线索。无论是从理念能力，还是体制机制，对于融合履职的需求很大。第二是根据问题，即特定专业领域的集中融合履职是否有法律依据，一体性司法的背后是一体的法律依据。如果不同法律规范之间不能实现融通，缺失连接点，那么集中融合履职就存在一体性适用法律的壁垒。比如未成年人保护方面，2021年修订施行的未成年人保护法确定了对未成年人家庭、学校、社会、网络、政府、司法综合保护的格局，由此产生了对未成年人检察集中融合履职的要求。但是在商事检察、自贸检察等领域，尚缺乏相关法律依据，集中融合履职的探索就应进一步加强研究。第三是实效问题，即集中融合履职以解决实践难题为导向。比如实践中大多数的行政公益诉讼案件以诉前整改的方式结案，检察机关并未提起公益诉讼，此种形态下其与行政检察是什么关系？刑事附带民事公益诉讼形态怎么纳入刑事诉讼程序？这些实践问题都要在“四大检察”依法一体、综合、能动履职的框架下予以解决。第四是损益比问题，即要考虑特定领域集中融合履职实现的效果和可能造成的弊端之间的对比，比如应避免集中履职过程中可能造成的职能混淆、叠床架屋，不能因为检察工作强调专业化，就认为检察机关对于所有类型的案件都要集中办理，集中统一履职不等于单一化。

　　王戬

　　华东政法大学教授、博士生导师

　　关于集中融合履职的边界问题，应当把案件效果的评价放在首位，突出集中融合履职对办案效果的提升，这种提升体现在办案数据的变化上。但是目前阶段，“四大检察”融合办案效果的评价只是单边数据分析，缺少双边数据对比分析。融合办案效果提升的体现需要双边数据的对比分析，从而凸显在特定专业领域开展集中融合履职的效果，也能够准确把握开展融合履职的必要性。

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　特定专业领域融合履职除了需要准确把握边界之外，还需要注意什么？

　　王海军

　　华东政法大学副教授

　　检察机关探索特定专业领域融合履职，要注意把握公益诉讼检察职能的边界。公益诉讼检察职能是对一般监督超越，实践中在探索融合履职时要警惕公益诉讼职能向一般监督的方向发展。公益诉讼检察的理念是“双赢多赢共赢”，这就意味着检察机关开展法律监督不是零和博弈，而是为了更好地推进工作，保护国家利益和社会公共利益。

　　另外，特定专业领域融合履职要结合案件特点，不强求“四合一”，应当以“二合一”为主，开展有特点的“三合一”。“四合一”综合履职的案件可能与办案“三个效果”的统一、以检察工作现代化促进中国式现代化等全局工作有直接关系。

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　互涉案件线索协同办理机制的构建是目前“四大检察”融合发展的重要环节。如何实现规范、有序、长效的互涉案件线索的发掘、移送、跟踪等管理？是否需要设立专门机构强化线索移送内部衔接？

　　赵珏

　　浦东新区人民检察院检察官

　　为了规范线索移送，最高检2022年5月制发《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》及《人民检察院案件管理部门开展法律监督线索管理工作细则》（以下简称最高检《规定》和《细则》），加强法律监督线索移送的顶层设计，制度的出台明显提高了内部移送法律监督线索成案率。在制度指引下，承办检察官在案件审查过程中会有意识地挖掘其他的法律监督线索，其自身专业知识的广度和深度也会得到拓展。

　　互涉案件线索的管理有多种实现形式，可以通过设立专门机构来强化线索移送内部衔接。浦东新区检察院成立“四大检察”融合发展专班。在人才培养方面，建立科学的人才管理机制，促进人员跨部门合理流动，努力培养一专多能的“全科式”复合型检察人才，提高线索发现能力。在制度规范方面，专班起草规范性文件并经过检委会决定后下发，提升各部门对法律监督线索内部移送的重视。专班的成立切实提高了互涉案件线索移送数量和成案率。

　　陈超然

　　上海市人民检察院检察官

　　实现规范、有序、长效的互涉案件线索的管理要完善制度规范，充分发挥案件管理部门作为业务中枢的作用。最高检《规定》和《细则》提出完善案件线索统一管理、监督办案一体推进的办案模式，健全上下级检察机关依法接续监督机制。地方各级院也要制定相应的细化规则，使互涉案件线索移送和协处形成可量化指标，明确工作职责，规范不同检察职能之间法律监督线索的互联互通。

　　王戬

　　华东政法大学教授、博士生导师

　　目前融合履职的最大障碍以及破除障碍的最佳视角都在于内部线索移送和综合履职。构建互涉案件线索协同办理机制的出发点和落脚点应当是高质效办好每一个案件。首先，要打通内部线索移送机制，畅通线索移送渠道。其次，对于仅通过线索移送无法高质效办好的案件，可以设置专门部门集中办理跨部门法律监督案件，比如张江地区检察院知识产权检察综合履职。同时也可以探索根据个案特点组建动态的办案组织。再次，统一类案线索发现标准，以线索移送为核心开展融合履职要明确哪些线索需要重视，让承办检察官在办理类案时有意识地注意和挖掘；最后，进一步厘清融合履职的基础理论问题，比如公益诉讼检察履职的边界问题，未来融合履职如何进行专业化建设以及是否越集中就越专业等问题，以理论为先导开展各项工作。

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　破除“四大检察”融合发展的实践难题，应当如何找准切入点？

　　王海军

　　华东政法大学副教授

　　我认为可以重点从公益诉讼切入。公益诉讼的融合可能性较大，但目前公益诉讼的法律依据不足，一些基础理论问题尚未廓清，其中，如何界定中国语境下的“公益”概念内涵在很大程度上决定了公益诉讼检察职能的边界。公益诉讼检察是推进“四大检察”融合的关键环节，在明确公益诉讼职能边界的基础上进行融合，有利于增强法律监督职能的刚性。

　　陈超然

　　上海市人民检察院检察官

　　我觉得找到切入点，需要在理念和能力上打好基础。对于“四大检察”融合一体发展在实践中存在的问题，要积极进行理论探索，着力强化实证研究，提炼出检察融合的规律和特点，为工作长远发展提供坚实的理论支撑。同时，检察机关履职已经发生很大变化，“全科式”复合型人才的培养也要及时跟进。要积极通过“四大检察”同堂培训、岗位练兵以及跟班学习、轮岗交流，培养一批一专多能的“全科式”复合型检察人才。

　　对于王教授提到的公益诉讼作为融合履职的切入点，我认为要从两个方面着力，一是制定专门的公益诉讼立法，为检察机关开展公益诉讼提供充分的法律依据，目前最高检已经召开了检察公益诉讼立法专题研讨会，以更广泛凝聚检察公益诉讼立法共识；二是明确公益诉讼的边界，进一步厘清“四大检察”融合的内部逻辑关系。

　　三、数字赋能：“四大检察”融合发展的路径探索

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　“四大检察”融合和数字赋能有着天然的契合，如何运用大数据破除“四大检察”融合发展的难题，实现从信息化走向数字化，再到智能化？检察机关内部融通的数据又如何与外部数据衔接？

　　赵珏

　　浦东新区人民检察院检察官

　　首先要区分信息化、数字化、智能化的不同，信息化是利用数据将业务流程记录下来，数字化是通过流程重塑和改造进行数字化呈现，智能化是在数字化的基础上通过底层数据辅助决策。2021年市院印发《上海检察全流程全息在线办案综合平台总体规划》，将高频办案行为类型化后通过区块链、人工智能等技术进行数字化流程再造，在此基础上探索数据赋能法律监督的路径。在数据融通方面，浦东新区检察院进行了探索，2022年，在区委政法委的牵头下，浦东新区检察院与区公安分局、区法院、区司法局、区大数据中心会签《浦东新区执法司法大数据信息协同共享机制》，搭建跨部门执法司法大数据协同共享机制框架，在此基础上，通过跨部门数据的碰撞，构建了一系列大数据法律监督模型，发现类案监督线索720余条，这种模式实际上超越了传统的从个案中挖掘法律监督线索，优化了法律监督线索的发现机制。

　　谢飞

　　浦东新区张江地区人民检察院检察长

　　数据应当服务于检察履职，在日常的办案过程中，数据是检察机关开展法律监督的有力抓手。数字赋能“四大检察”融合要重视两个方面，一方面是数据归集，包括归集哪些数据以及如何获取数据，目前数据的来源主要有三种，一是检察机关的内部数据，二是依托于执法司法大数据信息协同机制获取公安机关、审判机关、司法行政机关相关的执法司法数据。三是行业组织、社会团体相关数据的获取，这些数据往往能反映行业共性问题。另一方面是数据运用，获取数据之后要针对检察履职的重点进行运用，找出数据中的类案监督点，从而有效运用数据。比如张江地区检察院2022年结合最高检依法惩治知识产权恶意诉讼专项监督工作要求，构建知识产权恶意诉讼法律监督模型，针对的是知识产权案件同案不同判的问题，某些知识产权权利人在已经败诉，法院认定权利基础有问题的情况下，仍然在全国其他法院批量提起诉讼，抱有侥幸心理，希望通过虚假诉讼获取赔偿。张江地区检察院系统梳理2021年浦东新区法院审结的约1.2万件商事维权案件，调取150余件案件材料，从中锁定维权公司，依托法律监督模型，在全国范围内挖掘该公司的16件恶意诉讼线索，切实提升了法律监督质效。

　　陈超然

　　上海市人民检察院检察官

　　大数据赋能法律监督有三个侧重点，一是内部数据的挖潜，借助全国检察业务应用系统充分挖掘内部数据，发现新的监督点；二是外部数据关联的打通，与执法司法部门建立大数据协同机制，推进数据互通；三是建立一网通办等数字平台，为人民群众提供公共服务。

　　具体到数字赋能“四大检察”融合，应当构建“四大检察”融合数字平台，一是聚焦数据的整合，通过构建数字模型，自动提取办案行为中的相关数据，从而进一步提升办案效率；二是通过数据自动抓取和提示，将事后监督变为事前预警和监督；三是统筹评估法律监督线索，由融合办等专门部门利用数字化平台对内部移送法律监督线索进行评估。

　　王海军

　　华东政法大学副教授

　　数字检察工作涉及复杂的技术问题，包括数据的获取、分析和应用。借助数字赋能推进“四大检察”融合过程中，大数据只是辅助工具，不能完全代替检察人员办案的思考和判断。针对“四大检察”融合和数字赋能的契合点，我有几点想法：第一，需要明确数字赋能没有改变检察机关各项职能，只是帮助获取更多的法律监督线索，提升法律监督质效；第二，在数据管理方面，优化线索评估机制构建，防止线索评估之后无法有效运用，影响融合办案质效；第三，破除数据壁垒，公安、法院、行政机关的很多数据不愿意共享，需要进一步打通线索共享渠道，消除观念上的壁垒；第四，在队伍建设方面，检察机关数字平台的建设需要培养既懂业务又能熟练运用新技术的复合型人才。总之，大数据赋能“四大检察”深入融合是未来的发展方向，但是“四大检察”融合的进一步推进仍然需要理论支撑，加大立法保障等举措。

　　王戬

　　华东政法大学教授、博士生导师

　　数据融合是“四大检察”融合的重要环节，需要重视以下几个方面，第一，进一步挖潜并充分运用现有数据资源；第二，赋权的前提是限权，对于外部数据的获取，检察机关必须明确需要获取哪些数据，对数据进行区分，制定有关数据获取和应用的规范标准；第三，大数据涉及个人隐私保护问题，检察机关在开展数据融合过程中要守住底线，注意个人信息检察保护。

　　本期召集人潘建清

　　浦东新区人民检察院检委会专职委员

　　“四大检察”是新时代检察机关法律监督的主体框架，推动“四大检察”融合发展符合检察权运行的基本规律，是提升检察机关法律监督质效、以检察工作现代化服务保障中国式现代化的重要途径。各位嘉宾今天围绕检察工作现代化视角中的“四大检察”融合发展，从理论基础到司法前沿进行了探讨，希望此次研讨所产生的思维火花能够在推动“四大检察”融合发展、深化检察一体化机制的实践探索中提供重要的参考和帮助，再次感谢各位嘉宾发表的真知灼见，谢谢你们对此次活动的支持。

　　文稿整理：浦东新区检察院徐昊

　　上海市检察院祁堃

　　检察工作现代化系列回顾

　　◆十问新时代检察一体化（上）——新时代检察一体化履职创新的理论之维

　　◆十问新时代检察一体化（下）——新时代检察一体化履职创新的实践之道

　　◆跨区域知识产权综合履职协同发展的构建

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