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检察机关行政违法行为监督学理分析 | 理论集萃 · 法律新视界

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　作者：胡巧绒

　　上海市宝山区人民检察院第五检察部主任、四级高级检察官。第一届全国检察机关行政检察业务标兵、全国检察机关行政检察人才库成员，最高检检察教育培训讲师团成员，上海检察业务专家。办理的多起案件获评最高检优秀案件、上海市检察机关典型案例。在《人民检察》等各类期刊公开发表论文30余篇，主持、参与省部级以上课题10余项。曾获最高检个人一等功、上海市三八红旗手、上海市法治工作先进个人、上海市检察机关个人二等功、三等功等荣誉。

　　

　　

　　

　　党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），指出“完善检察机关行使监督权的法律制度”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。这是党的历史上首次以“决定”的形式，对强化行政权的检察监督作出重要制度安排，是对检察机关履行法律监督职责的领域拓展，体现了党和国家把检察机关置于国家权力监督与制约体系谋划和部署的宏伟构想。

　　

　　

　　对我国行政违法行为检察监督内涵的界定应当置于十八届四中全会提出的完善检察机关监督权的语境下，据此，行政违法行为检察监督的内涵可以界定为：一是诉讼外监督，非诉讼内监督。检察机关对行政诉讼活动中行政违法行为的监督，比如通过监督审判权进而监督被诉行政行为、监督行政机关依法参与诉讼、防止行政权滥用破坏司法公正等，行政诉讼法等相关法律予以规范。《决定》所指的行政违法行为监督，是对未进入行政诉讼程序的行政违法行为的监督。二是特定监督，非一般监督。特定监督是指对行政主体独立承担责任的违法行政行为的监督，不包含行政公务人员个人的行政违法行为和职务犯罪行为，是对行政主体已构成违反行政法律规范的行为的监督，不包含行政主体的行政违纪行为或其他仅仅违反党和国家政策的行为。三是补充性监督，非并行监督。如果行政违法行为能通过行政复议、行政诉讼等现有制度进行纠正，检察机关便不单独开展行政违法行为监督，防止发生权力配置的冲突与资源浪费，当然这与检察机关诉讼内对行政违法行为监督的职能并不冲突。

　　

　　检察机关对行政违法行为的监督旨在对行政权的监督与制约，推动构建法治政府与法治国家。具体制度价值体现在以下两个方面：一是保障公平与效率。检察监督与司法监督、行政监督在维护法的公正性方面，具有同等价值，但更体现法的效率性。因为相较于法院“被动”的司法监督，检察机关对行政违法行为的监督体现一定的主动性，检察职能本身的程序特性可促使行政机关自行纠正违法行政行为，充分利用行政资源，节约纠错成本，最大限度地尊重行政机关的自由裁量权。二是维护国家利益和社会公共利益。行政行为的公共性决定了其违法行为损益的公共性，检察机关作为国家的法律监督机关，监督行政机关的违法行为，进而维护国家利益和社会公共利益。

　　

　　行政违法行为检察监督应遵循如下四个原则：一是法定性。检察机关对行政违法行为的监督是检察权的重要内容，必须由国家最高权力机关通过宪法和人民检察院组织法等基本法律授予检察机关行使，监督的对象、内容、方式、条件、程序、效力等都必须由法律明确规定。二是程序性。检察权作为一项程序性权力，本质是以程序性的制约来实现对行政违法行为的监督，其效力在于启动、变更或终结相应的程序，不能直接行使实体处分权，这既是检察权与行政权划清界限的需要，也可防止权力过分集中。三是公正性。检察机关对行政违法行为行使监督权，是代表国家履行法律监督职能，实施的依据是法律，监督的对象是公权力的运行过程和结果，目的是维护国家法律的统一正确实施，因而要保持公正性，不偏向任何一方。四是实效性。行政行为的广泛性、多层性和复杂性决定了检察机关的人力、物力无法做到全过程监督。检察机关对行政机关行使或不行使职权的行为是在“履行职责中发现”，而不是主动对行政活动实行全面、过程的监督，因而这是结果监督，而非过程监督。

　　原文刊于《上外法律评论》（2020年卷，总第6卷）。

　　

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