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教育法典编纂可单独设立“责任编”

　　前不久，教育部将在总结经验、深入调研基础上研究起草的《校外培训管理条例（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。该文件以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，对标对表党中央、国务院决策部署，系统总结现有政策和基层实践并转化为法规制度，着力推进校外培训治理规范化、法治化。

　　目前，我国教育法的修改已经进入立法计划，在2021年全国人大常委会的工作计划中明确规定，研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。随着实践和理论的蓬勃、迅速发展以及实践的广泛需要，推动教育法典的讨论迅速从宏大、抽象层面转入具体、技术层面，讨论最为充分的是教育法典的框架。一般而言学者和实务部门的专家均同意，教育法典应当区分为总则和分则，但具体构建方式众说纷纭：有学者认为，我国教育法典的分则部分应当以目前的基本教育法律制度为基础、以教育规律为依托、依照教育的类型和顺序，形成“学前教育编”“义务教育编”“中等教育编”“高等教育编”“职业教育编”；有学者认为还应当增加部分内容，例如“民办教育”“终身学习”等。

　　可见，教育法典的讨论不再是一味的学术畅想，而是结合我国的现实性、紧迫性、重大性、必要性等内容而展开。教育法典的讨论分为不同的对象，目前看来，最具有现实意义和转换价值的就是教育法典的框架设计：首先，教育法典的抽象基础和宏大背景已经不再需要讨论；其次，教育法典的路径已经凝成共识，即针对现实问题的“小”法典、逐步完善的“动态”法典以及结合开放知识体系的“阶段”法典路径。而在教育法典的框架模块中，按照教育的阶段、类型和顺序单独成编也不需要探讨，一方面，我国目前的教育立法主体除了未成年人保护法等保障法之外，是以教育法、学前教育法、义务教育法、高等教育法、职业教育法等为核心的，该成编方式具有相对丰富的基础和经验；另一方面，作为我国最为主要的基本教育法律制度，教育阶段划分后单独成编能够保障教育法典总则和分则之间的体系性和互动性。在目前的争议之中，值得注意的是教育法作为行政法的成熟领域，较少有学者倡导应当单独设立一章“责任编”，但有学者主张将教育纠纷解决作为总则的一部分，将纠纷解决规定为非诉路径和诉讼路径，前者作为学校内部的纠纷解决机制，主要规定在教育法典的总则部分；后者则主要规定在民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法中。由此可见，未来教育法典中不在分则中单独设置法律责任编，是一个相对的共识，但这并不能否认教育法典中没有“法律责任”的规定，在具体展开路径与方式之前，应当首先明确“法律责任”部分的重要性：

　　第一，法律责任是法律体系完整性的要求。如果缺少法律责任条款，那么构成一个法律规范的“法律效力”部分将不复存在。对教育法典持不同立场的学者，也无法忽略法律责任部分。主张教育法典系权利法的学者认为，只有在法律责任出现之时，才能标注损害，从而证明权利的至高无上性。主张教育法典系领域法的学者认为，只有在法律责任灌注之时，才能实现问题之解决，换言之，如果没有法律责任，那么教育法典中的诸多内容无须规定在教育法之中，只需要教育主管部门的抽象行政文件即可实现管理。主张教育法典系保障法的学者认为，法律责任则兼具上述两者的功能，一方面标注作为被保护对象的学生、教师等主体的特定利益，另一方面则需要以责任成为保障的手段。究其原因，还是在于法律责任系某一部法律完整性的体现。

　　第二，法律责任无法通过空白条款实现全部功能。作为一种立法技术，我国行政单行立法中经常出现援引其他法律手段实现惩罚或者预防的方式，主要表现为行政法对刑法的援引，这被刑法学者称为空白罪状。采取该种立法方式的原因在于，行政法和刑法的违法性具有实质上的相似性和位阶性，构成要件尤其是行为要件需要依赖行政法的前置规定。但这种立法技术的存在并不意味着以行政法为主要特征的教育法典不规定法律责任条款，原因在于：首先，之所以存在援引条款，系因为前置法中的责任内容无法完全评价不法行为，而非前置法根本不评价不法行为。换言之，空白罪状产生的原因为行政法本身不能完全保护权利或者利益，才要求刑法这种保障法来实现“兜底”。其次，援引条款本身造成了诸多法律障碍，致使其不能成为唯一一种被依赖的立法技术，所以，援引条款不能成为教育法典中不规定法律责任的理由。

　　由此可见，教育法典之中应当规定法律责任，但并不在分则中单独成编规定已达共识，原因可能是教育法典其他已经设计好的分则编章的正当性规定无法支撑“责任编”的存在；教育法典是一部实体法和程序法融合的法律，程序部分仅授权学校进行内部非诉讼化处理，故责任编的单独规定将会引发体系性的困难，即造成内部处理的灵活性和司法救济的严谨性之间的冲突。因此，有学者提出了两条相对折中的路线，一是在总则部分笼统地规定法律责任的处理方式，二是在各编最后规定法律责任。但是笔者认为，教育法典中法律责任具有单独成编的可能性：

　　第一，分则个别编章统一的正当性基础，并不当然构成分则整体编章的正当性基础。一般而言，法典分则编章以同一内容为基础者当然存在，分则内容以保护法益或者保护客体为划分依据。但是也有不存在统一基础者，例如，我国的民法典，物债统一还是物债二分是民法理论长期以来的争议之一，由此观之，分则某些编章具有统一的学理基础，并不当然地要求分则所有编章均遵守这一基础。更为重要的是，所谓“学前教育”“义务教育”“中等教育”“高等教育”“职业教育”的划分方式并不是依据极为抽象的原理或者原则，而是依据我国现有的教育法律基础制度，这不会成为体系性的理由。

　　第二，非诉解决机制和诉讼解决机制并不必然地要求责任编的统筹。围绕某一纠纷，本身就存在非诉和诉讼两种解决模式，学校内部的非诉解决方案和学校外部的司法救济之间可能存在的性质差异，不会影响到“责任编”自身，反而会推动教育法典构成之后教育法解释学的勃兴。我国较为发达的法教义学几乎都围绕责任发动的条件，而不同责任之竞合与界分则是引起解释进一步发展的重要依据。

　　第三，责任编的行为构造可能相对驳杂，但并非没有类型化的可能。事实上，通盘考察我国的教育相关法律，总体上可以划分出如下按照主体的行为类型：一是教育行政主管行政部门以及人员的法律责任，例如，拨款未按照预算、徇私舞弊等；二是学校有关法律责任，例如，超范围、不合理的规定等；三是家长有关法律责任，例如，过度加重学生负担、身体处罚等；四是学生有关法律责任，例如，打架斗殴、寻衅滋事等；五是其他社会团体责任，例如，网络管理者不当管理、代替考试等。还可以按照保护内容区分为针对学生受教育权的侵犯、针对财产权的侵犯、针对人身健康以及生命权的侵犯等，或者按照制度进行划分等。可见，教育法典中的禁止行为虽然多样，但并非完全没有类型化的可能。

　　第四，上述两条路径均存在不足。首先，总则部分规定责任条款，将会不当地扩大有关部门的权力，可以形成对照关系的是我国刑法，即使存在罪刑法定原则的制约，也需要在分则部分明确、清晰、有限制地规定行为类型，才能有效限制有权机关的权力，故仅在总则部分规定责任，并不符合现代法学原理。其次，分则各编最后规定法律责任无疑回到了汇编式法典化的“老路”，造成内部体系的冲突。

　　综上，教育法典应当单独规定“责任编”，并采取类型化的路径，实现“责任编”自身以及与分则、与总则整体的体系化、系统化、顺畅化。

　　（作者单位：华北科技学院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202403/t20240326_650308.shtml
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