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以行政检察监督推进法治政府建设的四条路径

　　法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，行政检察具有与其他监督方式相区别的职能优势，能够有效填补现有监督体系中的空白地带，显现出查漏补缺和兜底性作用，契合推进法治政府建设的工作布局。以行政检察促进依法行政，推进法治政府建设已成为当下法治研究和检察实践的重点课题。

　　一、问题梳理

　　行政机关依法行政，是建设法治政府的一个重要前提和基础。然而，笔者在监督办案中发现，部分基层行政机关当前仍存在一些违法履职情形，不仅导致相关行政诉讼发生，也对基层社会治理和法治政府建设产生不利影响。

　　以强制拆除领域为例。笔者对2023年北京市某基层法院审结的216件行政机关涉及强制拆除败诉案件进行梳理后发现，30%的案件行政机关没有全面、客观、公正地调查收集证据，仅依据案件协查函的协查结果、询问笔录等认定违法建筑。70%的案件因事实不清、程序违法被法院判决确认违法。所有败诉案件行政机关均无法证明全面履行法定程序。40%的案件行政机关在强拆前未依法公告，40%的案件文书未依法送达，未保障当事人陈述、申辩的合法权利。20%的案件均不同程度存在未履行调查、责令限期改正、听取当事人陈述申辩、催告等程序的问题。

　　再以行政处罚决定为例。笔者梳理了涉及7个基层政府自2021年至2022年间的行政处罚案件共计172件，经统计超半数案件存在以下问题：一是适用法律错误，根据发现违法行为的时间，应适用修改后的法律而未适用，或对法律条文理解错误导致适用错误，如按规定应给予警告和罚款的，却因行政机关对法律理解有误仅被罚款。二是文书制作存在签名、时间记录、内容记载不规范的问题。如缺少执法人员签名、被检查人员未签名确认属实且未进行情况说明、调查询问时间填写错误、笔录未按照一问一答模式记录等。三是未按照法定程序作出处罚决定，如未履行处罚前告知义务，权利告知不规范等。

　　通过对上述情况进行由点及面的分析，笔者发现基层行政执法问题集中体现在以下方面：一是依法行政意识有待提高。部分基层行政执法人员追求实体效益而忽略程序规范。如不重视文书制作、权利告知；又如在实际拆违工作中，部分行政机关在当事人申请复议或提起行政诉讼期限未届满，甚至是已申请复议或提起诉讼的情况下仍坚持强拆。二是固定证据意识有待增强。部分基层行政执法人员在执法过程中留存证据未能形成闭环，通过录像、拍照等形式固定证据的占比很少，大多数行政机关仅能提供少量文书作为证据，且存在模式化、形式化的问题。三是规范执法能力有待提高。部分基层行政执法人员对法律依据、法定程序、文书制作等规定不熟悉，部分人员收集固定证据的专业知识和能力匮乏，部分人员甚至对基础法律条文理解错误。

　　在梳理和分析基层行政执法存在问题的同时，笔者也对基层检察院开展行政执法监督工作进行了检视，归纳出的问题主要包括以下四方面：一是监督线索来源渠道较窄，办案类型单一，基层检察人员发现监督线索的灵敏度有待提升。二是检察机关与行政机关之间存在信息壁垒，在调取执法信息时有难度，联动履职的合力有待凝聚。三是基层行政检察人员的办案精细度仍有所欠缺，对部分专项活动浅尝辄止，缺乏纵深推进，办案质效有待提高。四是基层行政检察人员的综合业务能力还不能满足行政检察工作高质量发展的要求，人员队伍素能有待提升。

　　二、路径建议

　　针对实践中行政执法、检察监督存在的问题，如何采取有效举措加以改进？如何以行政检察促进依法行政、推进法治政府建设？笔者认为，可从以下几方面入手。

　　（一）坚持为大局服务、为人民司法、为法治担当，与法治政府建设同频共振。自觉把行政检察工作置于法治政府建设全局中谋划推进，锚定法治政府建设工作部署风向标。一是紧跟区域重点工作部署，确保行政检察工作与区域社会治理、法治政府建设同向发力。二是跳出就案办案的局限，主动融入社会治理，聚焦行政执法问题突出的环节和领域，开展精准监督、类案监督，推动行业和区域相关问题的系统整治、有效治理。三是依托行政检察的监督纠错倒逼行政机关开展源头治理，促使行政机关完善工作机制，改进工作方法，减少和防范行政争议的发生。

　　（二）抓准监督切入点、拓展监督领域和方式，实现检察产品创新升级。做好检察产品供给侧结构性改革。一是扎实推进行政检察各项基本职能，铺开监督“全景图”。加强生效行政裁判监督、行政违法行为监督，在办案中把好审核关，在深挖监督线索上做细做实。积极构建行政争议多元化解机制，运用公开听证、司法救助、检察宣告等多元方式释法说理、消弭分歧，促进案结事了政和。二是以人民需求为导向，用心用情回应民之所需，聚焦关乎民生民利的重点领域，如聚焦公共治安、道路交通等领域普遍存在的执法问题，开展检察护航专项监督。三是寻求数据借力，将大数据作为行政检察迈入新时代、实现现代化的重要助手。当前，大数据法律监督模型正日益成为实现行政检察监督办案理念、体系、机制、能力现代化的重要辅助力量，成为破解传统监督办案方式被动性、碎片化、浅层次等问题的“金钥匙”。要引导检察人员提升数字思维、数字能力，不断激发检察监督的数字效能，从大数据中“海淘”有价值的监督线索。

　　（三）常态化开展府检沟通交流，促进执法司法良性互动，以联动履职多维聚力。行政检察要与建设法治政府的各方力量共享共治、共促发展，发挥“1+1>2”的叠加效应，实现法律共研、信息共享、争议共调、滥权共管的工作目标。一要推动提升依法行政意识。深刻把握行政机关的法治需求，以行政诉讼或行政复议中存在的多发性、普遍性问题为重点，开展“面对面”“点对点”精准普法，推动提升行政执法人员的法治意识。二要与行政机关建立常态化的沟通机制，强化府检联动履职、协同发力、综合施策。找准执法痛点、难点、风险点，采取座谈交流、集中研讨、专题培训等方式共商解决之道；通过建立联席会议、案件通报和信息共享机制等，搭建释法说理平台，于监督办案的不同阶段就行政违法行为的事实、监督纠正的法律依据等讲清法理、讲透事理、讲明道理。三要健全执法司法信息衔接机制，实现府检数据信息互联互通。依托共享平台充分挖掘数据资源，主动与行政机关探索建立监督信息共享、案件线索移送、沟通协作平台，解决外部监督与内部监督衔接不畅问题，消除监督盲区。

　　（四）加强行政检察人员配备，助推执法队伍建设，不断强化人才队伍支撑。一是全面提升行政检察队伍素能。坚持以需求为导向，以效果为导向，实现精准施训。搭建检察官课堂平台，讲评案件办理，开展交流研讨，提升行政检察人员线索发现、调查核实、释法说理、沟通协调等的综合能力。注重培育、挖掘和学习典型案例，以学习在法律适用、政策导向、司法理念、办案方法等方面具有纠偏、创新、引领价值的典型案例提升行政检察人员的监督办案水平。二是助推行政执法人员学法用法、严格规范执法。及时整理进入检察监督环节的行政案件情况，定期向相关行政机关反馈，与行政机关共同分析案件背后的法律问题，应行政机关需要和邀请，有针对性地参与行政机关组织的专题培训、法治讲座等，与行政执法人员分享在证据采集、法律适用、文书写作等方面的经验和心得，助推提升行政执法人员的法治思维和依法行政能力。

　　【作者单位：北京市怀柔区人民检察院；本文系2023年北京市人民检察院检察理论课题项目“行政检察监督促进依法行政的路径与方法”(项目编号：BJ2023B36）的阶段性成果】

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202403/t20240313_649474.shtml
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