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深度关注丨破解一把手监督难题

　　一把手易出现哪些问题 首个专门文件提出哪些实招

　　破解一把手监督难题

　　福建省大田县探索建立党委、纪委“2对1”约谈工作机制，开展“一把手”点对点问题约谈。图为该县县委书记和纪委书记联合约谈党委主体责任落实不力的乡镇“一把手”。吴联参 摄

　　近日，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》公开发布。这是我们党针对“一把手”和领导班子监督制定的首个专门文件。

　　党的十八大以来，全面从严治党取得了历史性成就，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但对“一把手”的监督仍然是一个薄弱环节。“一把手”这个岗位容易出现哪些问题？产生问题的原因是什么？带来哪些危害？目前对“一把手”的监督现状如何？此次公布的《意见》对加强“一把手”监督提出了哪些实招？

　　“一把手”往往被不法分子视为腐蚀围猎的重点对象

　　6月2日，中央纪委国家监委网站发布消息，青海省人民检察院检察长蒙永山涉嫌严重违纪违法，接受中央纪委国家监委审查调查。此前一天，河南省委常委、政法委书记甘荣坤落马。两个人都是在“一把手”的位置上被查。

　　梳理各级纪委监委发布的审查调查消息和“双开”通报发现，查处的腐败分子中，“一把手”为数不少。以2020年的数据为例，全国纪检监察机关共立案审查调查县处级及以上“一把手”5836人。党的十九大至2020年底，中央纪委国家监委网站“审查调查”栏目通报的受党纪政务处分的厅局级及以上领导干部中，曾担任“一把手”的占总人数的八成以上。

　　从一些省份的情况来看，海南省19个县市中有16个在党的十八大以来发生过党政“一把手”违法犯罪问题，占比达84.2%；广东省自党的十九大至2020年8月底共立案审查调查厅级干部418人，其中“一把手”或曾任“一把手”的242人，占比58%。大量事实表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子视为拉拢、腐蚀、围猎的重点对象，很容易出问题。

　　剖析近年来“一把手”严重违纪违法的特征，问题的产生都围绕一个“权”字，“一把手”的堕落轨迹往往是“欲随权长、贿随权集”结出的恶果。

　　2020年12月，海南省委原常委、海口市委原书记张琦因受贿罪被判处无期徒刑。张琦在海南工作30余年，他滥用公权、以权谋利，巧立名目填海造地、违规开发，把土地资源变成捞钱赚钱的工具，是“靠地敛财”的典型。

　　审查调查发现，领导干部利用职权和职务影响插手土地工程谋取巨额利益案例中，不乏“一把手”的身影。从2017年4月到今年1月，海南省各级纪检监察机关共查处涉及工程领域腐败案件515件、536人，涉及有关市县领导班子成员占比49%，“一把手”占比30%；其中省纪委监委查处的案件中涉及工程领域腐败达69%，“一把手”占比达59%。

　　“在错误权力观的驱使下，少数‘一把手’把权力、金钱、享乐作为人生追求，与全心全意为人民服务宗旨背道而驰，拿人民赋予的权力为自己谋私利，损害了党的威信，贻误了党的事业。”北京科技大学廉政研究中心主任宋伟分析。

　　“一把手”出了问题不止涉及自身，也往往对一地或部门政治生态带来恶劣影响。作为“班长”，“一把手”的问题极易传染蔓延，危害班子、带坏队伍，被查处时往往会“拔出萝卜带出泥”。

　　鄂东医疗集团原党委书记、总院长张杰甘于被不法药商和医疗器械商“围猎”，擅权妄为，让贪欲逐渐癌变成难以治愈的“毒瘤”，并将“病毒”传播给集团其他干部，以致发生腐败窝案。2016年至2018年，鄂东医疗集团班子成员和下属医院干部职工先后有20余人因涉嫌职务犯罪被查处。

　　“‘一把手’腐败带来的危害要远超过一般的领导干部，产生的‘腐蚀’效应更强。”宋伟认为，“一把手”腐败容易酿成集体腐败的“窝案”，涉案金额和涉案情节都相对更为严重。

　　“一把手”违纪违法共性问题凸显加强监督的重要性紧迫性

　　5月24日，据中央纪委国家监委网站消息，青海省人大常委会原委员肖玉海（青海省信用担保集团有限责任公司原党委书记、董事长）被开除党籍和公职。通报指出，肖玉海对党不忠诚不老实，搞两面派，做“两面人”。

　　在“一把手”党纪政务处分的通报中，“两面人”频频出现。一些“一把手”台上道貌岸然、台下贪赃枉法，人前正襟危坐、人后骄奢淫逸。由于说的和做的“泾渭分明”，一旦“落马”，造成极大反差，给党和政府的形象带来极大损害。

　　提到四川省冶金地勘局原党委书记、局长牟文勇，他的大部分同事都觉得他是坚持原则、谨小慎微的“好领导”，直到他因严重违纪违法接受组织审查调查时，有人还表示“不敢相信”。

　　“我在台上唱调子，在台下收票子；在人前说一套打扮自己，在人后做一套放纵自己，完全成了政治上的‘两面人’。”接受审查调查期间，牟文勇如此反思自己的所作所为。

　　为了在大肆敛财的同时规避组织调查，“一把手”权钱交易的方式日趋隐蔽、花样翻新——

　　有的打造共腐逐利小圈子，与不法商人以权力、利益为纽带拉拉扯扯，结成“共腐圈”。重庆市秀山县委原书记王杰利用职权大搞利益输送，频繁帮助“圈内”10余名老板在工程承揽、房产证办理等方面“打招呼”“开绿灯”，以此收受巨额财物。

　　有的将权钱交易精心包装，让腐败行为从程序上看起来“天衣无缝”。张杰为了让武汉某集团中标，特意授意将工程项目换到武汉开标，并将评审人员由7人增加到9人，增加医院评审人员权重，通过围标、串标，确保该集团顺利中标。张杰则从中收受好处费37.5万元。

　　有的以“雅好”为介质，为权钱交易披上“雅”字外衣。甘肃省敦煌市委原书记詹顺舟自诩是懂玉的行家，商人老板和干部送来的玉他先自己鉴定，认为好的才收，不好的就当场退回去，让对方重新购买，或者明示到他指定的店铺去买。最后的结果是，购玉的钱辗转腾挪进了他的口袋。

　　梳理“一把手”任性滥权的众多案例，其贪腐行为往往与霸道的工作作风脱不开关系。“一把手”的关键地位，成为他们恣意妄为的资本。决策“一言堂”、用人“一句话”、花钱“一支笔”，成为落马“一把手”共有的问题。

　　海南省公共资源交易服务中心原主任席传亮在工作中独断专行，基本上是一个人说了算。2013年至2015年，席传亮帮助商人施某承揽省政府采购中心软硬件工程和维护项目34个。有些项目之间本无任何关系，席传亮将其“包装”为施某已承揽项目的“子项目”或“后续服务项目”，直接发包给施某承接。为了感谢席传亮的帮助，施某分多次送给他共计41万元。

　　“有的‘一把手’在遇到重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等本应经集体讨论作出决定的情况时，公然违反‘三重一大’集体决策制度，不向组织请示报告就擅自作出决定。这些严重违反党纪的行为，给党和国家造成了重大经济损失。”宋伟说。

　　各方面监督要同频共振，形成对“一把手”监督的合力

　　分析查处的“一把手”案例发现，除了理想信念缺失、心存侥幸等主观原因外，权力过于集中，缺乏有效监督制约也是非常重要的原因。

　　如何对“一把手”和领导班子权力进行有效的监督和制约，确保其正确用权、廉洁用权，既关系到“一把手”和领导班子的作用充分发挥，也关系到一地的经济社会发展。近年来，许多地方都针对“一把手”的监督进行了积极探索，但“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的问题仍然不同程度存在，使得对“一把手”的监督任务仍然十分紧迫。

　　对各级“一把手”来说，党组织自上而下的监督最直接最权威。梳理相关案例发现，有的上级党组织只注重对下级“一把手”工作情况的监督，对其思想、作风，特别是廉洁自律和履行管党治党主体责任情况的监督往往视而不见；有的监督方式单一，局限在定期汇报、书面报告、考察调研等方面，没有形成规范化、常态化的制度机制。

　　“一把手”是“关键少数”中的关键，担负着管党治党重要政治责任，理应对自我要求更严，发挥好表率作用。但实践中，有的“一把手”不遵守重大事项请示报告制度、财务监督制度等领导干部监督制度规定，在制度执行上存在较大主观空间，导致其在用人、决策、分配使用资源等方面，缺少实质性约束。

　　在党内监督的长期实践中，同级监督是个“老大难”。同级监督能不能正常开展，同有没有严肃的党内政治生活密切相关。在实践中，有的领导班子民主生活会质量不高，班子成员之间不敢开展真正的批评和自我批评，存在“好人主义”心理。有的班子成员认为“同在一个班子，监督抹不开面子、放不开手脚”，不愿当“铁面包公”，主动监督的意识不强。有的班子成员把自己当旁观者，认为监督就是纪委的事，自己则“坐在城楼上观山景”。有的班子成员履行“一岗双责”不到位，认为自己是搞业务的，对党建工作不使劲。

　　作为党内监督专责机关，各级纪委必须加强对同级党委的监督，夯实对下级党组织特别是“一把手”的监督。然而，有的纪委对监督同级党委班子成员特别是“一把手”存在畏难情绪，斗争精神不足，监督拉不下脸；有的开展同级监督方法措施少，对班子成员的问题不能精准发现、及时提醒。

　　“‘一把手’监督和同级监督是贯通联动的。”在采访中，很多人都提到，各方面的监督不能单打独斗，特别是党委（党组）、纪委要同频共振、共同发力，推进主体责任和监督责任一体落实，形成监督的合力。

　　《意见》提出一系列操作性和针对性都很强的实招

　　此次制定的《意见》立足坚持和完善现有制度，着重总结党的历史经验，把党章党规有关规定进一步细化具体化，把实践中有效做法上升为制度规范，对破解“一把手”监督难题提出了一系列操作性和针对性都很强的实招。

　　《意见》明确提出，把对“一把手”的监督作为重中之重，强化监督检查，并把对“一把手”的监督作为一条主线，贯穿全篇各个部分。

　　加强党组织自上而下的监督，上级“一把手”必须抓好下级“一把手”。这是最有效、最管用的监督。《意见》强调，上级“一把手”要将监督下级“一把手”情况作为每年述职的重点内容；对下级新任职“一把手”应当开展任职谈话；同下级“一把手”定期开展监督谈话，对存在苗头性、倾向性问题的进行批评教育，对存在轻微违纪问题的及时予以诫勉。

　　党委（党组）要履行好主体责任。《意见》指出，党委（党组）要突出对“一把手”的监督，将“一把手”作为开展日常监督、专项督查等的重点，让“一把手”时刻感受到用权受监督。党委（党组）对全面从严治党责任制度执行情况、下级党委（党组）“一把手”贯彻执行民主集中制情况、“三重一大”决策制度执行情况加强监督检查；加强对下级党委（党组）“一把手”的监督，通过驻点调研、专项督查等方式，掌握其思想、工作、作风、生活状况。

　　领导班子其他成员加强对“一把手”的监督。《意见》指出，领导班子其他成员发现“一把手”存在重要问题的，可直接向上级党组织报告。

　　各项监督都需聚焦“一把手”，以强有力的监督促使“一把手”正确运用手中的权力。《意见》强调，严格执行全面从严治党责任制度，落实“一把手”第一责任人职责；贯彻执行民主集中制，完善“三重一大”决策监督机制；巡视巡察工作要紧盯“一把手”，及时发现问题；及时掌握对“一把手”的反映，建立健全述责述廉制度。每一项制度后边，都明确列出相关监督主体的职责，明晰了监督的具体方法，具有非常强的操作性。

　　发挥纪检机关专责监督作用。《意见》对纪检机关履行协助职责、监督责任规定了18项具体措施，推动主体责任和监督责任一贯到底。如《意见》对纪检机关当好党委（党组）参谋助手、协助领导班子成员履行“一岗双责”作出规定，明确“纪检机关应当通过抓好组织实施和督促检查、提出整改建议等方式，推动第一责任人切实履行职责。”

　　抓住“追责”这个要害，《意见》还规定了6处具体责任追究内容，强调对“一把手”履行第一责任人职责不担当、不作为等依规依纪追究责任。其中，特别规定对领导班子成员发现其他成员有违纪违法问题，隐瞒不报、当“老好人”的要连带追究责任。

　　规矩立起来，关键靠执行。各级纪检监察机关要认真贯彻落实《意见》要求，充分发挥党和国家监督专责机关职责，推动“两个责任”贯通联动，以有效监督把“关键少数”管住管好，推动全面从严治党向纵深发展。