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夯实乡村振兴法治基石

　　“中原粮仓”河南迎来夏粮收获季，小麦收割陆续开始。图为宝丰县龙王沟乡村振兴示范区的一处麦田，农机手正操作收割机将收获的小麦装车。新华社记者 李嘉南 摄

　　2021年2月25日，北京市朝阳区太阳宫北街1号，国家乡村振兴局牌子正式挂出。（图片来源：视觉中国）

　　6月1日起，《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式施行。该法是我国第一部直接以“乡村振兴”命名的法律，也是一部全面指导和促进乡村振兴的法律，共分总则、产业发展、人才支撑等10章74条。

　　今年是中国共产党成立100周年，也是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年，以习近平同志为核心的党中央带领全国各族人民打赢脱贫攻坚战，“三农”工作重心迎来了历史性转移，全面推进乡村振兴成为未来农业农村工作的主要方向。

　　农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。出台乡村振兴促进法有何重要意义？该法规定了哪些保障和推动乡村振兴的制度措施、体制机制和政策体系？记者进行了采访。

　　乡村振兴促进法是党中央关于乡村振兴重大决策部署的法律体现

　　5月30日，河北省乡村振兴局在石家庄挂牌成立。此前重庆、安徽、四川、河南等省市的乡村振兴局也纷纷挂牌亮相……2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，当天下午，国家乡村振兴局挂牌亮相，开启全面推进乡村振兴的崭新时代。

　　全面推进乡村振兴，离不开强有力的法治保障。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院多次明确提出要强化乡村振兴法治保障，抓紧研究制定乡村振兴促进法的有关工作。对此，中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏表示，通过立法方式促进乡村振兴战略实施，既是党中央的要求，也是实践的迫切需要。

　　2020年6月，乡村振兴促进法草案提请十三届全国人大常委会第十九次会议初次审议。经过三次审议，于今年4月29日十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过，并于6月1日起正式实施。

　　翻开乡村振兴促进法，坚持党管农村工作，毫不动摇坚持和加强党对农村工作的领导的原则贯穿始终。比如，第一章《总则》中明确规定，全面实施乡村振兴战略，应当坚持中国共产党的领导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，走中国特色社会主义乡村振兴道路，促进共同富裕等；第六章《组织建设》中规定，中国共产党农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用。村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。

　　办好农村的事情、实现乡村振兴，关键在党。今年以来，党和国家推动乡村振兴发展的脚步明显加快：2月21日，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式发布；3月，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》公开发布；此次实施的乡村振兴促进法是党中央关于乡村振兴重大决策部署的法律体现，一系列坚实举措为全面推进乡村振兴保驾护航。

　　“乡村振兴促进法有一系列关于坚持党的领导的规定，对党在实施乡村振兴战略中的领导地位、乡村社会治理体系中党委的领导地位和农村基层党组织建设等方面都做了规定。”任大鹏说。

　　坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，“以农为本”“以粮为天”是立法亮点

　　我国有14亿多的人口，吃饭问题始终是治国理政的头等大事，更是农业农村工作的永恒主题。饭碗端得牢，乡村振兴的图景才能更加红火。

　　乡村振兴促进法第八条明确，国家实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的粮食安全战略，坚持藏粮于地、藏粮于技，采取措施不断提高粮食综合生产能力，建设国家粮食安全产业带，完善粮食加工、流通、储备体系，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，保障国家粮食安全。

　　保障粮食安全，要害是耕地和种子。乡村振兴促进法为解决“两个要害”提供了法律支撑。如第十四条规定，国家建立农用地分类管理制度，严格保护耕地，严格控制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。第十五条规定，国家加强农业种质资源保护利用和种质资源库建设，支持育种基础性、前沿性和应用技术研究，实施农作物和畜禽等良种培育、育种关键技术攻关，鼓励种业科技成果转化和优良品种推广，建立并实施种业国家安全审查机制，促进种业高质量发展。

　　“乡村振兴促进法明确了我国的粮食安全战略，这是完善我国粮食安全法律制度体系、提升粮食安全治理能力、压实粮食安全主体责任、推动粮食安全政治责任落实落地的重要举措。”农业农村部农村经济研究中心研究员张照新说。

　　全面推进乡村振兴，是为了农民，也要依靠农民，“以农为本”也是乡村振兴促进法的一大亮点。该法在原则上即强调，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益。

　　纵览乡村振兴促进法可以发现，该法是以增加农民收入、提高农民生活水平、提升农村文明程度为核心的振兴法，不只是促进经济发展，而是要推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。如在乡村治理方面，明确完善农村基层群众自治制度，健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度等；在乡村建设方面，加强农村住房建设管理和服务，严格禁止违法占用耕地建房等；在社会保障方面完善城乡统筹的社会保障制度，加强对农村留守儿童、妇女和老年人以及残疾人、困境儿童的关爱服务等；在公共服务方面，提出了实现基本公共服务均等化的明确要求。

　　“在实施乡村振兴战略的原则方面，乡村振兴促进法强调坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利，维护农民根本利益。在促进农民增收方面，也规定了发展壮大集体经济、促进乡村产业发展的一系列举措。”中央财经大学法学院副院长于文豪告诉记者。

　　着力解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题，更好满足农民群众对美好生活的需要

　　国家统计局5月11日公布的第七次全国人口普查数据显示，居住在乡村的人口超过5亿。我国是农业大国，目前来看，发展不平衡，在城乡表现得较为明显，发展不充分，在乡村表现得较为突出。

　　以收入为例，2020年，全国居民人均可支配收入32189元。其中，城镇居民人均可支配收入43834元，增长3.5%，扣除价格因素，实际增长1.2%；农村居民人均可支配收入17131元，增长6.9%，扣除价格因素，实际增长3.8%。尽管同期农村居民收入增长速度快于城市居民，但从绝对值看，城乡居民收入差距依然较大。

　　实现城乡融合发展是解决不平衡不充分问题，推动乡村走向现代化的必然。乡村振兴促进法在第一章第二条明确提出“全面实施乡村振兴战略，开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动”。进一步明确了“五大振兴”与城乡融合的逻辑与前后关系，没有城乡融合就没有乡村振兴。

　　同时，第七章专列一章《城乡融合》，从体制机制、战略规划、要素流动、社会保障、产业融合以及各级政府在城乡融合发展中的相关要求和职责等方面作了明确规定，如国家发展农村社会事业，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，提升乡村基本公共服务水平，推进城乡基本公共服务均等化。

　　此外，党的十九届五中全会把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为远景目标提出，坚持走全体人民共同富裕之路，必须在经济社会发展进程中逐步消除制约共同富裕目标实现的各类不充分不平衡因素。

　　乡村振兴促进法顺应农业农村发展要求和城乡关系变化趋势，协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，促进城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

　　在农业农村部管理干部学院农业农村法治研究中心主任杨东霞看来，乡村振兴促进法把党中央关于乡村振兴的重大决策部署转化为法律规范，强化了走中国特色社会主义乡村振兴道路的顶层设计，夯实了良法善治的制度基石，对于促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴和推进城乡融合发展，具有重要的里程碑意义。

　　促进型立法，对乡村振兴措施作出概括性原则性规定，为地方特色创新发展预留空间

　　翻开乡村振兴促进法，仔细查阅全部法条可以发现一个显著特点，规范性词汇密集出现，而管制性词汇则很少出现，如：

　　“应当”共出现69次，包括“省、自治区、直辖市人民政府应当采取措施确保耕地总量不减少、质量有提高”“各级人民政府应当将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划”等；

　　“鼓励”共出现29次，包括“国家鼓励和支持农业生产者采用节水、节肥、节药、节能等先进的种植养殖技术”“国家鼓励城市人才向乡村流动”等；

　　“支持”出现38次，包括“县级以上人民政府设立的相关专项资金、基金应当按照规定加强对乡村振兴的支持”“国家建立健全多层次农业保险体系，完善政策性农业保险制度，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，支持农民和农业经营主体依法开展互助合作保险”等。

　　对于这个特点，于文豪告诉记者，“这部法律属于促进型立法，当中多数条款属于提倡性、促进性、激励性的内容，强调通过引导的方法鼓励乡村振兴，强调政府全面发挥服务功能、强调立法对社会发展的引导意义，强调各类主体的参与和发挥主动性、积极性”。

　　这是否意味着该法约束性不强？于文豪认为并非如此，他指出，乡村振兴促进法明确了乡村建设的各级政府尤其是县级以上政府的职责范围，确立了农村人居环境治理中政府、村级组织、企业和农民等共同参与的共建共管机制，配合其他法律法规规章，完全可以敦促相应主体特别是各级政府履行法定职责。

　　据了解，目前为止，我国已经颁布了《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》《种子法》《农业技术推广法》等多部涉农方面的法律法规，乡村振兴促进法是关于乡村振兴全局性、系统性的法律保障。

　　从现实来看，我国农村地区发展条件和水平参差不齐，资源禀赋、地理位置、乡土人情等也是各具特色。“各地发展差异较大，乡村振兴促进法不可能概而论之，这就要求采取包容性、延展性更强的立法规范。”于文豪表示，这一特点为各地针对本地特色创新性地推进乡村振兴工作预留了充分的余地，确保全国各地在乡村振兴的实践中进行有效探索。

　　法律的生命力在于实施。为了确保法律实施，乡村振兴促进法把监督检查专列一章，对政府有关部门及其负责人的权利与义务进行了明确。纪检监察机关作为党内监督和国家监察专责机关，必须扛起在乡村振兴中的责任担当，立足职能职责，以有力监督保驾护航，推动党中央关于乡村振兴的决策部署落地落实，保障全体人民坚定走共同富裕道路，彰显党的根本宗旨和我国社会主义制度优势。（中央纪委国家监委网站 薛鹏 柴雅欣）