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非法占用农用地案办理的难点与对策

　　

　　科左后旗检察院办理的2020年至2023年非法占用农用地案件处理情况

　　近年来，在生态文明建设的总体部署下，内蒙古自治区检察机关不断增强对耕地、林地、草地等农用地的保护力度，同时也加大了对违法占地案件的查处力度。笔者结合科尔沁左翼后旗检察院2020年至2023年办理的非法占用农用地案件，总结该类案件的司法现状、办理难点，并提出相应对策建议。

　　非法占用农用地案的特征

　　案件数量大幅攀升，分布地区相对集中。2020年至2023年，该院共办理非法占用农用地案138件147人，从分布地区来看，该类案件多发于辖区内土地资源丰富的较大乡镇；从被占用的土地性质上看，林地被占用、破坏的案件占比最大，占该类案件数量的82.33%。

　　犯罪主体较为单一，单位犯罪略有增加。非法占用农用地罪最常见的犯罪主体是农民，在农耕地区，农民具有接触、占用农用地的直接性、优先性，且大多数农民因为法律意识淡薄、对法规政策解读不够深入等原因，容易受经济利益诱惑而引发此类犯罪。非法占用农用地罪是单位犯罪的高发罪名，且发案量逐年递增，多为企业非法占用农用地进行建设、采矿。

　　诱发犯罪因素多样，涉罪情形特点明显。诱发非法占用农用地罪的犯罪因素呈现出多样性，最为直接的是个人或企业觊觎土地带来的经济利益铤而走险实施犯罪，同时也存在涉案人员法律意识淡薄、用地审批程序复杂、社会整体土地资源保护意识匮乏等原因。

　　从涉罪情形上看，主要有四种情形：一是涉罪单位或个人无任何手续擅自改变被占用土地用途；二是涉罪单位或个人经合法审批使用农用地，但其实际占用的土地超出批准范围；三是涉罪单位或个人与当地村委会签订土地承包或租赁协议，但未经耕地、林地、草地等相关主管部门审批，也未办理相关用地手续；四是涉罪单位或个人就其用地向相关主管部门提交了申请，在获得全部审批前就开始从事生产建设，最终未能获批。

　　办理非法占用农用地案的难点

　　涉案土地性质认定难。非法占用农用地罪的犯罪对象为耕地、林地、草地等农用地。根据土地管理法，土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。土地行政主管部门基于土地用途管制制度的需要，一般还将土地用途区分为规划用途和现状用途，即规划地类和现状地类。在司法实践中，认定涉案土地性质的依据主要有三种：一是以土地权属证书为依据，如林权证、草原证等；二是以土地现状用途为依据，现阶段主要以第三次全国国土调查及年度国土变更调查（以下简称“三调”）成果作为认定依据；三是以土地利用规划用途为依据。上述三种认定依据并不具有唯一性，通过土地调查确定的土地现状用途和土地实际利用现状甚至是权属证书记载情况常有不相符的情况发生，导致在办理此类案件时难以对被占用土地的性质进行认定。

　　被占用土地毁坏程度认定难。非法占用农用地案中，对被占用地的破坏程度通常依据鉴定机构对涉案土地破坏情况的鉴定意见来认定。但司法解释、鉴定技术规范与现实情况的叠加交错，致使非法占用农用地案的土地毁坏程度认定出现困难。

　　以最常见的非法占用林地种植农作物案件为例，关于在林地上种植农作物是否可以径行认定为造成林地毁坏，司法解释与鉴定规则存在冲突，主要表现为2005年《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》关于“数量较大，造成林地大量毁坏”的认定，与2020年司法部《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》的认定不一致。2023年8月15日起施行的《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》，虽解决了上述冲突问题，但目前侦查机关聘请鉴定机构作出的鉴定意见多表述为“林地原有植被遭到严重毁坏，原有种植条件未遭到严重毁坏”。在原有植被的破坏与种植条件的破坏不存在递进关系、司法解释又已经作出变化时，如何认定林地毁坏是司法实践中需要解决的问题。

　　行为人主观故意认定难。影响认定行为人在非法占用农用地时是否具有主观故意的因素主要有两个：一是在“三调”成果与土地实际利用现状、权属证书记载情况不相符的情况下，如“三调”成果与行为人的既往认知不符，则行为人提出对地类性质非明知的辩解。二是为发展林下经济，地方政府出台文件允许农民在林地成活率达标、履行报备签约手续后在林地内种植特定的矮棵农作物，行为人在林地成活率未达标或未履行报备签约手续的情况下种植特定的矮棵农作物，案发后辩称系政府允许种植，政府文件的规制影响对行为人违法性认识可能性的认定。

　　面对司法困境的建议

　　现状地类与土地实际用途不一致时，应以实际用途作为地类认定依据。受耕地保护政策、生态恢复指标等因素的影响，加之受限于调查技术、调查方法，土地调查结果不可能全部准确。故在司法实践中，涉案土地有权属证书的，应以权属证书记载的土地性质为准；没有权属证书，土地调查结果与实际土地用途不一致且行为人能够自证确非明知土地调查结果的，应以实际用途作为地类认定依据。

　　对农用地毁坏程度鉴定意见要进行实质审查。鉴定意见是办理非法占用农用地案的关键证据，检察机关应进行严格审查。除根据相关规定进行形式审查外，还应结合被占用土地破坏程度，从鉴定对象现状、鉴定过程和方法等方面进行实质审查。对有相反证据证明农用地的种植条件未遭到破坏的，应当以事实为依据认定毁坏程度。

　　地类性质需定期向村民及权利人公开。“三调”成果在该类案件中的运用，主要体现为案发后将其作为认定土地性质的依据。如前所述，土地现状地类的认定具有不确定性，故应将“三调”成果落图，并以村为单位及时向村民及权利人公开。村民及权利人提出异议的，行政机关应依法作出处理，以便在该类案件中准确认定行为人的主观心态。

　　（作者单位：内蒙古自治区人民检察院、科尔沁左翼后旗人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202401/t20240116_640376.shtml
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