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个人信息保护检察民事公益诉权运行进路

　　第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国个人信息保护法》（下称“个人信息保护法”），专门设立公益诉讼条款，明确将个人信息保护纳入检察公益诉讼法定领域。随后，最高人民检察院下发《关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知》，规范相关公益诉讼案件办理。但在司法实践中，个人信息保护检察民事公益诉讼的规定仍较为抽象，检察机关提起个人信息保护民事公益诉讼相关事项尚需进一步明确。

　　一、个人信息保护检察民事公益诉权运行的原则

　　一是合法性原则。个人信息保护检察民事公益诉讼是一项事关立法、司法、行政的诉讼制度，涉及程序规则的设计及实体权益的设立，只有通过立法予以确认，才能解决合法性的问题。尤其是在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的背景下，个人信息保护检察民事公益诉权运行坚持合法性原则，可以减少诉权滥用的情形。立法除了创设个人信息保护公益诉权，明确规定检察机关有权享有公益诉权外，还需对检察机关行使个人信息保护公益诉权的具体程序规则作出规定。

　　二是必要性原则。虽然有立法授权，但检察机关作为“原告”提起个人信息保护民事公益诉讼应受到一定限制。检察机关仅能在侵害个人信息行为严重损害公共利益，无与案件有直接利害关系的原告，或者直接利害关系人及相关组织不提起诉讼，且无其他途径救济受损个人信息权益的情况下提起民事公益诉讼。

　　三是相当性原则。相当性原则又称比例原则，是现代法治国家公权力运行的重要原则。这一原则强调公权力的作用半径、行使方式、运用强度皆应控制在一定限度内，从而既达到限制公权又保护私权的目的。检察机关需要衡量个人信息主体与信息处理者之间的利益关系，以此决定是否有必要提起民事公益诉讼、提起民事公益诉讼后的诉讼请求类型以及终结诉讼的方式（如调解、撤诉、和解等）。

　　二、个人信息保护检察民事公益诉权运行的困境

　　一是个人信息保护检察民事公益诉讼的受案范围有待明确。在个人信息保护难度日益加大的背景下，诸多学者提出通过公益诉讼加强个人信息保护，一些地方检察机关也积极探索提起民事公益诉讼保护不特定个人信息权益。民事诉讼法尚未明确规定个人信息保护检察民事公益诉讼，相关的司法解释也尚未出台，仅个人信息保护法规定将涉及不特定个人信息侵权案件纳入检察公益诉讼受案范围。

　　根据消费者权益保护法第29条规定的“经营者收集、使用消费者个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经消费者同意”，可知消费领域已对个人信息合法权益的保护作了相对全面的规定。同时，最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条将“侵害众多不特定消费者合法权益”等损害公共利益的行为界定为消费领域中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会提起民事公益诉讼的范围。据此，结合个人信息保护法便可清晰理解，如果个人信息处理行为同时“侵害众多不特定消费者合法权益”的，不仅消费者权益保护法及相关司法解释规定的适格原告可以依法提起民事公益诉讼，而且检察机关可以同时依据消费者权益保护法和个人信息保护法提起公益诉讼。目前，侵害公民个人信息权益行为多发生在消费领域，能否在实践中将检察公益诉讼从侵害涉众消费者个人信息领域扩展至消费领域外的个人信息保护领域尚待明确。

　　二是个人信息保护检察民事公益诉讼的程序规则有待建立。虽然个人信息保护法明确将个人信息保护纳入公益诉讼范围，但是个人信息保护检察民事公益诉讼的具体程序规则阙如。个人信息的特点及附着利益的复合性决定了个人信息保护检察民事公益诉讼在具体程序规则方面不同于其他检察民事公益诉讼，不能套用民事诉讼及其他检察公益诉讼的现行有关规定。个人信息保护检察民事公益诉讼的具体程序如何设计有待明确，比如在个人信息保护检察民事公益诉讼中举证责任如何分配，是适用“举证责任倒置”原则还是适用“谁主张谁举证”原则；根据民法典、消费者权益保护法设立的责任形态提出诉讼请求是否能够有效打击个人信息侵权行为；能否适用损害性赔偿，有无必要建立惩罚性赔偿机制；能否适用调解、和解、撤诉等。

　　三、个人信息保护检察民事公益诉权运行困境的突破

　　一是个人信息保护检察民事公益诉讼受案范围的确定。根据最高人民检察院发布的典型案例，检察机关主要针对教育、医疗、房地产等领域泄露消费者个人信息，严重损害社会公共利益的行为提起公益诉讼。而实际中，侵害个人信息权益、损害社会公共利益的情形不仅包括泄露消费者个人信息，还包括消费领域、非消费领域非法收集、篡改、存储、使用、加工、传输、买卖、提供、公开个人信息，以及利用App服务协议中格式条款、霸王条款等侵害不特定多数个人信息权益的情形。基于此点，笔者认为个人信息保护检察民事公益诉讼受案范围应由法律予以规定。

　　二是个人信息保护检察民事公益诉讼程序规则的构建。个人信息保护检察民事公益诉讼具体程序规则不同于“受案范围”，其不涉及实体权益处分问题，而是规制程序性问题。建议由最高人民法院和最高人民检察院就个人信息保护检察民事公益诉讼具体程序规则作出统一的司法解释。第一，诉讼前置程序的设置。应设置公告程序，保障适格主体及其他法定机关和组织的诉权，督促第一顺位适格主体积极提起民事公益诉讼。适格主体在法定的公告期限内未依法提起诉讼，或无适格主体在法定的公告期限内依法提起诉讼之时，检察机关方能作为“候补”者提起诉讼。第二，举证责任的合理分配。考虑到被告技术力量、举证能力、行为与结果关联大小等因素，可同时适用“举证责任倒置”和“谁主张谁举证”原则。个人信息处理者基于技术能力优势应负有更多的举证责任，但过多的举证责任有碍信息产业的发展，建议对被告适用“举证责任倒置”原则。对于网络接入服务商则可适用“谁主张谁举证”原则，检察机关需要就网络接入服务商的行为与个人信息损害存在过错进行举证。第三，责任形态的科学设定。现行法律规定的责任形态在加强个人信息保护、维护公共利益方面存在不足，应对现行法律规定的责任形态予以细化，并根据情况创设新的责任承担机制，在停止侵害、消除危险、恢复原状的基础上细化具体的责任形态，如检察机关可请求法院判决被告采取更正、删除、停止处理、匿名化等措施停止侵害个人信息，消除个人信息侵害事件带来的影响，更正个人信息以恢复原状以及建立惩罚性赔偿机制。第四，公益诉讼的非诉处理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第287条规定，个人信息保护检察民事公益诉讼案件可适用调解、和解。从法理上而言，检察机关享有个人信息保护检察民事公益诉权，但并不享有对公共利益进行实际处分的权利。个人信息保护检察民事公益诉讼适用调解，可以提高诉讼效率、尽快修复受损的公共利益，但是需根据诉讼请求的类型确定调解的范围和内容。在“停止侵害或消除危险”（如删除、停止处理个人信息）类的诉讼请求中，仅可对如何具体停止侵害或消除危险进行调解。

　　（作者分别系湖北省武汉市蔡甸区人民检察院党组书记、检察长，中南财经政法大学刑事司法学院讲师，蔡甸区人民检察院第六检察部副主任）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202401/t20240111_639882.shtml
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