政讯通中心

　　本期召集人 王洋

　　虹口区人民检察院副检察长

　　在以习近平同志为核心的党中央领导下，检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，形成了公益司法保护的“中国方案”，受到了广泛关注与认同。今年的全国两会上，有699名全国人大代表联名提出17个关于制定检察公益诉讼法的议案，有31名代表提出关于制定公益诉讼法的议案。这体现了党的意志和人民意愿的高度统一，我们也欣喜地看到，检察公益诉讼的专门立法已纳入国家立法规划。为此，本期“75号咖啡”围绕 “推进专门立法，完善公益司法保护的‘中国方案’”主题展开探讨，以期进一步推进和完善检察公益诉讼工作。

一、检视分析：检察公益诉讼专门立法的迫切性

　　本期召集人 王洋

　　虹口区人民检察院副检察长

　　公益诉讼是保护国家和社会公共利益的一种有效方式。2015年7月，我国开始推行检察机关提起公益诉讼改革试点。到2017年7月1日，新修订的民事诉讼法和行政诉讼法正式施行，公益诉讼检察工作全面推开。如今，公益诉讼检察全面实施已经6年有余，我们有必要对过去的检察实践进行回顾，检察机关都做了哪些重点工作？取得了哪些成绩？

　　林仪明

　　最高检检察公益诉讼研究基地

　　（上海公益诉讼研究中心）执行主任、

　　上海市人民检察院检察官、

　　上海市检察机关公益诉讼检察专业化团队召集人

　　检察公益诉讼工作全面开展以来，依法推动解决了大量公益损害问题，检察机关的办案质量和效率也不断提升。从最高检发布的相关数据来看，自2017年7月至2022年底，全国检察机关共立案76.6万件，其中民事公益诉讼7.6万件，行政公益诉讼69.1万件，提起诉讼近4万件。案件范围从民事诉讼法和行政诉讼法规定的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让，逐步拓展到英雄烈士保护、未成年人保护、军人地位和权益保障、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全以及妇女权益保障等领域。

　　万 力

　　上海市人民检察院检察官、上海市检察

　　机关公益诉讼检察专业化团队核心成员

　　检察公益诉讼工作从2015年试点到2017年全面推开，这项改革发挥了它的预期功能和作用。一是在有效保护公共利益方面发挥了重要作用。如在国有财产保护方面，2018年到2022年5年时间通过公益诉讼挽回国有财产损失530多亿元。二是对解决社会治理中的流域治理、职能交叉、历史遗留等难题发挥了有效作用。如，沪苏浙皖四地省级检察院联合会签《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》，加强对长江口、环太湖等跨区域防治问题跟进监督，推动区域生态环境协同治理。三是在服务保障国家重大战略实施方面发挥了重要作用。如，在围绕长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、国家生态文明试验区建设等方面，主动服务保障经济社会发展大局。

　　本期召集人 王洋

　　虹口区人民检察院副检察长

　　通过两位嘉宾的介绍可以知道检察公益诉讼工作在维护社会公共利益方面发挥了应有和重要的作用，而就我们上海检察机关而言，在探索超大型城市公益保护方面由取得了哪些成效，未来的着力点又在哪里呢？

　　林仪明

　　最高检检察公益诉讼研究基地

　　（上海公益诉讼研究中心）执行主任、

　　上海市人民检察院检察官、

　　上海市检察机关公益诉讼检察专业化团队召集人

　　上海检察机关在开展公益诉讼过程中，一直以来积极探索超大城市公益保护，并形成了“上海模式”，取得一定成效。今年两会期间，陈勇检察长在接受《上观新闻》记者采访时讲到，上海检察公益诉讼的“上海模式”是将公益诉讼履职与“四个放在”的视野、人民城市的温度、预防性司法的理性等有机融合，围绕国家战略、上海超大城市等特点、跨区域一体化发展、人民群众更为多元的需求，综合运用多种形式，实现最佳公益保护效果。接下来，我们将努力在公共安全、宜居宜业、城市文脉、知识产权等领域继续当好新领域、新业态公益诉讼案件的“试验田”和“先行军”，在大数据赋能办案、技术支持办案、惩罚性赔偿、生态修复新模式等配套机制创新上提供“上海经验”。

　　本期召集人 王洋

　　虹口区人民检察院副检察长

　　实践中我们感到公益诉讼工作得以顺利稳妥开展，离不开法制的供给和制度的支撑。请嘉宾们简要梳理下当前我国公益诉讼相关立法规范的情况？

　　李 翔

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海公益诉讼研究中心）主任、华东政法大学教授

　　目前，我们国家关于检察公益诉讼的法律法规主要存在于以下两个层次的文件中。首先，在全国人大及其常委会制定的国家法律层面，共有14部法律对检察公益诉讼作出了规定。这些条款总体上可以划分为三类。第一类是确立检察公益诉讼制度的行政诉讼法第25条第4款和民事诉讼法第58条第2款。第二类是明确公益诉讼检察职能的人民检察院组织法第20条和检察官法第7条。第三类是拓宽检察公益诉讼适用领域的英雄烈士保护法第25条第2款、未成年人保护法第106条、军人地位和权益保障法第62条、安全生产法第74条第2款、反垄断法第60第2款等等。其次，在地方性法规层面，目前绝大多数省级人大常委会都出台了加强检察公益诉讼的专项决定。如上海出台了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》，《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》第52条和《上海市无障碍环境建设条例》第71条也都提到了上海检察机关可以就相关领域依法提起公益诉讼。

　　练育强

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海

　　公益诉讼研究中心）执行主任、

　　华东政法大学教授

　　同意李教授的观点，我再作简要补充。总体来看，当前检察公益诉讼呈现出“一部基本法＋两部诉讼法＋十一部单行法＋五部司法解释”的立法样态，再加上地方性法规，公益诉讼的法制供给相对比较丰富。尤其各地在地方性立法的时候，结合地域特点，为各地开展公益诉讼工作提供了充分的立法支撑。如，就上海来看，2019年6月上海市人大常委会结合上海地域特色出台了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，对检察机关在开展城市公共安全，金融秩序，英雄烈士保护、历史风貌区和优秀历史建筑保护等相关领域开展公益诉讼工作作出了规定。同时，《上海市安全生产条例》《上海市未成年人保护条例》里也都涉及到公益诉讼，而且是公益诉讼调查核实权的规定，对公益诉讼工作的开展提供了积极支持。

　　本期召集人 王洋

　　虹口区人民检察院副检察长

　　通过各位嘉宾的介绍可以知道，公益诉讼条文陆续出现在单行法和地方性法规中，客观上反映出现实对公益保护的法制需求。同时，我们也看到当前公益诉讼立法相对比较分散，法律制度供给与公益诉讼实践蓬勃发展的现实还不能完全相适应。如何完善公益诉讼制度，不少代表委员和专家学者认为，制定一部检察公益诉讼法应是题中之义。对此，各位嘉宾怎么看？

　　练育强

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海

　　公益诉讼研究中心）执行主任、

　　华东政法大学教授

　　我比较赞同这种观点。目前公益诉讼的整体规范确实比较分散，不利于统一司法适用。理论上，办案规则虽然纷繁杂陈，但整体上应当协调一致，不能相互矛盾。然而，分散化立法很难确保规则之间的协调性。由于各类法律法规以及司法解释的制定主体不同，检察公益诉讼的现行规范面临衔接不畅的问题。例如，最高法和最高检分别发布的审理规则与办案规则之间便缺乏整合性。这一现象在检察民事公益诉讼的级别管辖问题上体现得尤为突出。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定第一审民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖，最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》则规定民事公益诉讼案件由基层检察机关管辖，造成法院、检察院管辖级别的不对应。虽然通过建立检察机关立案管辖和诉讼管辖分离的制度一定程度上缓解了管辖矛盾，但由此造成的问题不容忽视。因此，需要公益诉讼专门立法来统一适用规则，保障检察公益诉讼的有序运行。

　　李 翔

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海公益诉讼研究中心）主任、华东政法大学教授

　　当前公益诉讼的诸多规定分散在不同的法律法规中，在我看来这不属于分散性立法，其实质上属于提示性规定、注意性规定，只是提示在这个领域中可以提起公益诉讼，但关于怎么提起，诉讼程序如何进行，法律并没有规定，因此，当前公益诉讼专门立法具有显著的迫切性。此外，还存在规范层级也较低的问题。从依法治国的要求看，检察公益诉讼作为一项诉讼制度不应过分依靠司法解释进行规范。从规则细节上看，部分司法解释的规则有超越上位规范的风险。如最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》创新性地规定了预防性环境民事公益诉讼制度，明确可以针对具有损害社会公共利益重大风险的行为提起诉讼。虽然实践中存在预防性公益诉讼的创设需求和审判案例，但这一规定与民事诉讼法确定的提起民事公益诉讼的实害性要件并不一致。因此，针对上述困境，迫切需要立法予以解决。

　　万 力

　　上海市人民检察院检察官、上海市检察

　　机关公益诉讼检察专业化团队核心成员

　　从一线办理公益诉讼案件的角度来看，我认为检察公益诉讼工作面临着相关法律依据不足、相关规范还比较原则等问题，需要立法给予回应，让工作的开展更加精准，案件的办理更加规范。首先,关于案件的领域拓展问题。在公益诉讼案件既定办案领域外，检察官办案时会尝试做一些新领域拓展。如当时在办理德邻公寓优秀历史建筑保护案件时，就遇到检察机关在本案中是否能够成为适格的监督主体的问题。其次，没有立法或者没有完整的、体系的立法保障，导致在实体法的适用上存在一定困境。如关于惩罚性赔偿的问题，理论上争议较大，实践中也存在较大分歧，需要立法的支撑，就相关问题达成统一意见。最后，关于调查核实权的刚性问题。检察公益诉讼案件的待查事项纷繁复杂、证明标准也比较高，而与之对应的检察机关调查核实权的行使还存在有待进一步明确、澄清之处，且在实践运行中缺乏刚性保障，使得调查核实工作在开展中存在不少困难。

二、立法展望：公益诉讼立法文本的框架构想

　　本期召集人 王洋

　　虹口区人民检察院副检察长

　　检察公益诉讼专门立法是属于实体法还是程序法，或者是兼具？其文本框架如何设置，想听听各位嘉宾的观点？

　　李 翔

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海公益诉讼研究中心）主任、华东政法大学教授

　　关于公益诉讼专门立法法律文本的框架设置，我认为要把握好以下五点。第一关于名称。立法总体上要有一个定位，首先是法律名称。从立法的必要性和紧迫性来看，检察机关作为法律监督机关，在履职过程中缺少足够的立法供给，制定专门立法的目的主要是让检察机关履行国家利益和公共利益的职责更为规范和精准，因此名称为“中华人民共和国检察公益诉讼法”更为合适。第二关于性质。“检察公益诉讼法”应当具有社会治理法的性质。刚才召集人提问这部法是程序法还是实体法，我认为都不是，这部法应该属于社会治理类法律，既有实体又有程序，具有综合属性。检察公益诉讼法可作为实施人民检察院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法的特别法。第三关于公益诉讼和其他诉讼之间的关系。检察公益诉讼立法要注意留意规范的弹性，对于关键问题切勿模糊化处理。立法结构应不同于三大诉讼法，公益诉讼的程序上要在“检察公益诉讼法”中来规定，不应当仅仅依据现有的民事诉讼法和行政诉讼法。既有的《人民检察院公益诉讼办案规则》等较为强调检察机关内部程序。该规则也不宜作为“检察公益诉讼法”的起草蓝本。建议根据我国公益诉讼制度运行实际，以《人民检察院公益诉讼办案规则》为基础，整合相关司法解释等规范，吸纳借鉴理论界的相关研究成果，调整、补充相应的规范内容。第四关于增强检察公益诉讼立法的整合性、协调性、完备性。在立法的整合性方面，一要进一步理顺行刑衔接问题，二要理顺生态损害赔偿制度与民事公益诉讼的关系问题，整合检察公益诉权与行政机关诉权。在协调性方面，一方面，检察机关办案的流程、环节要与行政机关内部的行政程序进行协调对接；另一方面，行政管辖、法院管辖与检察管辖要进行全面协调。在完备性方面，目前规范空白较多，如关于行政公益诉讼的被告资格规范缺乏，行政不作为行为违法性的审查标准亟需要进行完善。第五关于统筹行政检察公益诉讼和民事检察公益诉讼。建议在检察公益诉讼法中，对行政公益诉讼和民事公益诉讼分别进行专章规定。

　　林仪明

　　最高检检察公益诉讼研究基地

　　（上海公益诉讼研究中心）执行主任、

　　上海市人民检察院检察官、

　　上海市检察机关公益诉讼检察专业化团队召集人

　　赞同李教授关于公益诉讼专门法名称的观点，即命名为“中华人民共和国检察公益诉讼法”。对于公益诉讼专门法是实体法还是程序法，我认为这部法律不仅要明晰检察公益诉讼的程序性规则，还应兼顾部分实体性规则，如检察机关提起公益诉讼的授权领域、限定条件，以及在各授权领域内检察机关有权提出的公益诉讼请求等。因此，该法应兼具有实体法和程序法的属性。同时，对于前面李教授提到的应当统筹检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼的问题。我有不同看法，我认为在制定“检察公益诉讼法”时，要改变目前行政公益诉讼和民事公益诉讼规则完全分列的立法模式，做到在统一原则指导下，既要提炼两者的共性，形成“一般规定”置于总则或者各章节之首，又要照顾到两者之间的差异性，对不同类型的诉讼制定反映其特点的特殊规则。

　　此外，需要注意的是，当前我国检察公益诉讼制度仍处于发展阶段，一些可以涉足或适用的新领域、新方向还在研究摸索的过程中。因此，在设计安排具体规则内容时要注意关键条文的表述方法，合理使用“等”和兜底条款，预留解释的空间和余地。还要允许部分公益诉讼相关的司法解释与专门立法共存，用于规范较为特殊或尚处变动状态的领域。

　　练育强

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海

　　公益诉讼研究中心）执行主任、

　　华东政法大学教授

　　对于公益诉讼的专门立法，应当明确的是这部法律与行政诉讼法和民事诉讼法是特别法与一般法的关系。在立法框架的构建上建议包括总则、分则与附则三部分，设置上可以包含总则、一般规定、诉前程序、行政公益诉讼、民事公益诉讼和附则等章节。其中，总则部分需要提炼归纳出检察公益诉讼的共性内容，对整部法律起到一种统领性作用，内容重点涉及立法目的与依据、基本原则及基本制度等。立法目的应当凸显检察公益诉讼“维护国家利益和社会公共利益”“促进国家治理体系和治理能力现代化”方面的功能。基本原则应当将实践探索中已成熟的双赢多赢共赢监督理念等纳入其中。基本制度规定于一般规定章节，包含但不限于管辖、回避、立案、调查等。分则部分应当包含但不限于诉前程序、行政公益诉讼、民事公益诉讼三部分等内容。在诉前程序中，除了规定行政机关的履职期限、履职标准等内容外，还应当将实践探索中较为成熟的跟进监督、磋商制度等以立法的形式固定下来。行政公益诉讼与民事公益诉讼部分要重点根据不同诉讼类型的特征，规定提起诉讼的标准及条件、证据类型及证明标准、举证责任及判决的履行等内容。附则部分则对一些技术性、辅助性问题予以明确。

　　万 力

　　上海市人民检察院检察官、上海市检察

　　机关公益诉讼检察专业化团队核心成员

　　同意各位嘉宾观点，我亦认为立法中除了程序法内容应当有实体法的内容，而且这部立法不是《人民检察院公益诉讼办案规则》的翻版，因为目前办案规则解决的更多是办案程序的问题，很多实体性问题没有涉及。在办案实践中，比较常见的问题，如民事、行政公益诉讼的证据规则是否要与普通民事诉讼、行政诉讼的证据规则保持一致，还是应有所区别，又该如何区别；惩罚性赔偿诉请的法律依据，尤其是食品药品安全领域的惩罚性赔偿是否应参照私益诉讼的依据，应如何参照，是否要有变通；如何看待行政责任、刑事责任、公益诉讼中的民事责任、私益诉讼的侵权责任四者之间的关系，对于已经被追究刑事责任的被告，在民事公益诉讼中再要求其承担民事责任，是否有违“一事不再罚”原则；如果刑事责任和民事公益诉讼中的民事责任不涉及重复评价的问题，追究刑事责任和要求在民事公益诉讼中承担民事责任是否有先后之分，是否应当坚持先刑后民。上述这些问题都涉及到对公益诉讼的性质认定的根本性问题，如果在公益诉讼立法中能明确，将有助于消弭争议，统一认识。

三、重点聚焦：公共利益与受案范围

　　本期召集人 王洋

　　虹口区人民检察院副检察长

　　办案过程中我们会遇到对公共利益的界定存在一定困难，公益被侵害时，侵害结果有时会直接落到某个具体利益、具体个人上。学界也有观点认为公共利益是众多私益的集合，需要协调检察公益保护与私人个体维权的关系，对此，各位嘉宾怎么看？此外，在专门立法中，会否对公共利益作专门界定？

　　李 翔

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海公益诉讼研究中心）主任、华东政法大学教授

　　我不是很赞同公共利益是众多私益的集合这一观点。关于公共利益，就像对正义的理解一样，实践中，很难明确其定义，在理解时要把握以下两点，一是利益的不可分性。公共利益关乎人的根本福祉，但“公共利益所具有的数量不能像私人利益那样被划分，不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点”，此即公共利益的不可分性。换言之，公共利益超越了单个个体的利益，是关乎不特定多数人重大的、根本的长远利益。凡是可分的都不叫公益。在一些涉及食品安全类的案件中，有明确被害人。在这种情况下，提公益诉讼或者提出惩罚性损害赔偿，就受到一定程度的质疑。二是利益的非排他性。公共利益的主体是不特定多数人，其一旦形成就不能排除、限制其他个体从中受益，或者说即使能够排除、限制特定人享有该公共利益，成本也较高，此即公共利益的非排他性。

　　林仪明

　　最高检检察公益诉讼研究基地

　　（上海公益诉讼研究中心）执行主任、

　　上海市人民检察院检察官、

　　上海市检察机关公益诉讼检察专业化团队召集人

　　对于公益诉讼的专门立法中能不能解决公共利益的范围界定问题，我个人不持乐观态度。主要是基于以下原因，首先，公共利益是一个不确定的法律概念，目前世界各国的法律体系中都无法对这个问题进行非常清晰而完整的、令人信服的诠释，那么，在这部专门立法中要对公共利益进行界定必然存在难度。其次，在实践中，个人认为，也有没有必要一定要非常机械地把公共利益和集体利益区分得过于清楚，实际上有很多场景下也不一定能区分清楚。通过实践可以发现，其实在一定情况下，公益诉讼可以理解为“大号”的集体诉讼。公益诉讼的出发点是解决老百姓所关切的问题，解决人民群众看得见的利益受损，才能够更好凸显公益诉讼的价值，让群众真正有获得感。而一旦对于“公共利益”这个非常抽象的法律概念作为法律技术问题去界定、定义，反而会在和人民群众之间建立一道鸿沟，久而久之，公益诉讼就会脱离群众。我认为对公共利益的理解要结合具体案件具体分析、判断，不宜简单下结论、定概念。

　　练育强

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海

　　公益诉讼研究中心）执行主任、

　　华东政法大学教授

　　目前公益诉讼的各部单行法对于公共利益的表述有所不同。立法对公共利益的表述比较抽象，对于什么是“社会公共利益”没有进一步阐述，有时甚至将其和国家利益放在一起表述，导致实践中准确理解也较为困难。从我的理解来看，对社会公共利益的判断可以通过以下两个维度，第一，公共利益的判断要因地而宜。每一个地方的公共利益可能是不一样的，要具体判断。比如说，上海市人大常委会《关于加强检察公益诉讼工作的决定》专门授权了检察机关在金融领域、优秀历史建筑保护等领域开展检察公益诉讼。因此，在制定“检察公益诉讼法”的过程中，不可否认要考虑地域和经济发展的差异。第二，公共利益的判断要因时而宜。随着时代的不同，社会发展的变化，面临的公共利益也会有所不同，对公共利益的判断是历史和现实的问题。因此，不管是国家利益、社会公共利益，还是其他利益，都结合具体事宜具体案件，具体分析具体判断。

　　万 力

　　上海市人民检察院检察官、上海市检察

　　机关公益诉讼检察专业化团队核心成员

　　刚刚各位嘉宾讲到公共利益很难界定，但办案实践中迫切希望在立法中对公共利益有一个界定，或者说有一些判断的标准，给出一些核心要素。因为如果在立法中对这个问题没有明确，或者和现状保持一致，就会导致实践中的问题依然存在，判断是否有公益受损时依然比较困难。从目前来看，关于公共利益的认定，不管是学界，还是实务界，都存在一定的争议。从办案的角度来讲，如果把公共利益从私益中进行剥离，认为抽象的公益是超脱于特定私益的，将更有利于对案件的办理，很多的理论难点问题也能够迎刃而解。但论证的过程非常艰难，也有很多批评和质疑的声音。如果立法对公共利益的认定问题能有所回应，将能解决一部分实践中的困扰。

　　本期召集人 王洋

　　虹口区人民检察院副检察长

　　对于公益诉讼受案范围的界定，大家也比较关注，想听听各位嘉宾的观点。

　　李 翔

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海公益诉讼研究中心）主任、华东政法大学教授

　　公益诉讼的受案范围分散在各部门法中，形成了“4+10+N”格局，立法模式主要是列举＋兜底，此种立法模式为公益诉讼受案范围的新增拓展预留了空间，符合公益诉讼发展的需要。因此，在公益诉讼的专门立法中对公益诉讼受案范围的明确亦建议采取目前的“重点列举+概括兜底”的方式，集中规定公益诉讼案件范围，并以概括兜底的方式留下发展空间，方便根据司法实践进行后续立法、修法工作。

　　练育强

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海

　　公益诉讼研究中心）执行主任、

　　华东政法大学教授

　　在对公益诉讼的受案范围进行立法定义时，有列举式和概括式两种方式。列举式是对演绎思维模式的运用，操作性较强，执法者和司法者可以对号入座式地对社会中出现的侵犯公共利益的行为进行判断，但容易挂一漏万，使得许多侵犯公共利益的行为难以进入公益诉讼的范围，具有一定的局限性；概括式是对归纳思维模式的运用，灵活性强，可以由执法者和司法者对社会中新出现的侵犯公共利益的行为进行解释和判断，使侵犯社会公共利益的案件可以适时纳入受案范围，从而增强了法律适用的弹性。民事诉讼法第58条第2款对民事公益诉讼的定义中规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。此条文中列举公益诉讼案件的受案范围是“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”，并概括“损害社会公共利益”的行为也属于公益诉讼案件受案范围。采取的是混合式立法模式，即列举加概括。在专门立法中，对公益诉讼的受案范围，亦采取此种立法模式为宜。

　　林仪明

　　最高检检察公益诉讼研究基地

　　（上海公益诉讼研究中心）执行主任、

　　上海市人民检察院检察官、

　　上海市检察机关公益诉讼检察专业化团队召集人

　　公益诉讼受案范围的界定目前立法采取了列举＋“等”的模式作为解决思路，主要是考虑到实践中还会存在一些领域难以界定或被遗漏，需要在实践探索的基础上不断丰富列举范围、不断明确共性特点。目前看来，此种立法模式优点明显。因此，在接下来的专门立法中可以继续采取此种立法思路。

四、深度探讨：调查核实权立法的完善

　　本期召集人 王洋

　　虹口区人民检察院副检察长

　　在检察公益诉讼实践中，除公共利益的认定与受案范围的界定外，调查核实权也是基层办案人员特别关注的。目前，法律层面关于公益诉讼调查核实的规定较为原则性，难以满足具体办案需要。如何通过立法保障检察机关既充分又规范地行使调查核实权，有效破解“调查难”问题？

　　万 力

　　上海市人民检察院检察官、上海市检察

　　机关公益诉讼检察专业化团队核心成员

　　公益诉讼中的调查核实权是检察机关在办理公益诉讼案件过程中，向其他主体调查核实情况的权力，是检察机关履行法律监督职权的重要手段，也是检察机关提起公益诉讼的基本前提和重要保障。调查是线索向案件转化的核心，也是确保质效的关键。证据全面、合法也将决定在制发检察建议时，行政机关对检察建议的接受度和采纳度，甚至法院在判决时能否支持检察机关的诉讼请求的支持度。《公益诉讼办案规则》在第二章一般规定第四节专门就调查工作做了规定，共涉及14个条款，此外，在第三章和第四章又分别规定了行政公益诉讼的调查和民事公益诉讼的调查，在整个办案规则中还是占到了相当大的比重。然而，实践中调查取证难已成为检察公益诉讼办案实践中最为普遍和反映最突出的问题。这一方面和办案人员调查核实的意识和能力有关，另一方面也与公益诉讼调查核实权的定位和性质不明晰、内容和权能不明确，规定比较概括和原则、法律保障不足等相关。因此，希望立法能够破解上述实践难题，充分考虑公益诉讼中调查核实的特殊地位，在规范的范围内赋予比较完备的调查核实权。尤其是对物的强制措施，调查核实权可以进行适当扩充；当然权力不能无限地进行扩张，尤其是对人的措施要慎重，设置上要予以适当地限制。

　　李 翔

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海公益诉讼研究中心）主任、华东政法大学教授

　　调查核实权是检察机关法律监督权派生的、经人民检察院组织法确认的一项权力，本质上是“法律监督机关”的“法律监督权”，与“诉讼当事人”的“调查取证权”在性质、目的、手段和适用阶段等方面具有本质区别。当前，我国检察机关调查核实权在刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”中均有体现，相互之间的区别主要在于权能内容不同。第一，刑事检察中的调查核实权。主要内容包括针对非法取证行为开展的调查核实，履行自侦权开展的调查核实等。第二，民事检察中的调查核实权。包括，在民事再审程序中运用调查核实措施收集民事判决、裁定、调解书中可能存在需要监督的情形；通过调查核实手段，对民事审判执行过程中的违法情形开展监督。第三，行政检察中的调查核实权。主要分为诉讼监督阶段依当事人申请为收集证据开展的调查核实和检察机关依职权启动监督，查清违法事实主动开展的调查核实。第四，公益诉讼检察中的调查核实权。调查核实在公益诉讼检察工作中具有特殊的重要作用，运用极其广泛。调查核实权的行使直接关系公益诉讼线索的发现、核实，从这一意义上说，公益诉讼中的调查核实权具有类似侦查取证的特点。实践中，检察机关在受理或发现公益诉讼线索的时候，就可以通过调查核实对公益诉讼案件线索的真实性、可查性等进行评估，必要时可以进行初步调查。

　　针对召集人和嘉宾提到的实践中调查核实权运用存在的问题，尤其是调查难问题，可以从以下两方面予以完善，一是增加一些具有强制性的调查核实手段。比如，面对检察机关作为公益诉讼起诉人时所担负的举证责任，为了确保事后能对实施危害行为的相关设施设备固定，对确定损害后果的相关书证、物证等证据收集固定，立法应当赋予检察机关在行使调查核实权时，能对相关涉案设备、设施、财物等易于转移、破坏、损毁、隐匿的证据，采取查封、扣押、冻结等强制性的证据收集措施。二是增加现有调查措施手段的约束性制裁措施，排除证明妨害。为达到调查核实的取证目的，应当对不配合、不支持的人员及相关行政机关增加强制性惩罚机制，增加调查核实权缺乏时的刚性约束。

　　林仪明

　　最高检检察公益诉讼研究基地

　　（上海公益诉讼研究中心）执行主任、

　　上海市人民检察院检察官、

　　上海市检察机关公益诉讼检察专业化团队召集人

　　根据检察机关提起公益诉讼类型，公益诉讼调查核实权可分为民事公益诉讼调查核实权和行政公益诉讼调查核实权。就检察民事公益诉讼而言，根据民事诉讼法第58条第2款的规定，检察机关向人民法院提起民事公益诉讼的前置条件是，“法律规定的机关和组织”不存在或者不提起公益诉讼。此时，以公益起诉人的身份提起公益诉讼的检察机关，需要承担原告的举证责任。而有利于原告的私益诉讼规则原则上不适用检察公益诉讼，如民法典第1230条因果关系推定规则主要适用私益诉讼，这导致检察机关在提起公益诉讼时需要承担比其他原告更多的举证责任。因此，对于检察机关提升举证能力来说，调查核实权的重要性不言而喻。对于行政公益诉讼来说，根据行政诉讼法第25条第4款的规定，检察机关对行政机关“违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”情形，先是通过检察建议督促其履职，在督促无效的情况下向法院提起行政公益诉讼。目前，大多数的公益诉讼案件都是由检察机关经由诉前程序，以提出检察建议的方式来督促行政机关依法履行职责。当然，无论是提起检察建议还是提起行政公益诉讼，检察机关均需要查明案件事实。然而，对于行政机关履职情况的证据，有赖于相关部门配合，否则检察机关将无从查起，即无法发出检察建议和提起公益诉讼。可见，民事公益诉讼和行政公益诉讼因其功能定位和被告身份的不同，检察机关的调查核实权范围和要求应当有所区别。当前，无论是国家层面立法还是司法解释，均笼统地规定检察机关提起公益诉讼时可进行调查核实，并未明确不同类型公益诉讼的调查核实内容、规范程序及其差异，建议立法进一步明确区分。

　　练育强

　　最高检检察公益诉讼研究基地（上海

　　公益诉讼研究中心）执行主任、

　　华东政法大学教授

　　人民检察院组织法第21条规定，检察机关行使法律监督职权时，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。根据文义解释，法律监督职权是指人民检察院组织法第20条所列举的权力。而该法并未明确规定调查核实权的基本属性，仅规定该权力属于检察机关行使法律监督职权的保障，并非该法第20条所列举的法律监督权。人民检察院组织法第21条对调查核实权定性的模糊，造成了地方立法对调查核实权的规定不一。目前全国29个省级地方立法对调查核实措施的立法模式可分为概括式及列举式两种。概括立法模式是指仅规定检察机关在办理公益诉讼案件过程中有调查核实的权力，并未明确可以采取何种方式进行调查。面对不同的立法模式，制定统一的调查核实权法律规则是根本解决之策。具体路径设置可以为：一是就调查核实措施而言，应赋予检察机关在紧急情况下采取查封、扣押、冻结等强制性措施的权力。相较于大部分省级地方立法中规定的请求法院或者行政机关协助采取证据保全措施，由检察机关直接采取查封、扣押、冻结等强制性调查核实措施能够更好满足公益诉讼调查时效性的要求。二是为保障配合义务的履行，应赋予检察机关司法惩戒权。行政诉讼法第59条规定了法院对不协助调查等行为可以根据情节轻重，采取训诫、责令具结悔过、罚款、拘留或追究刑事责任等司法强制措施。在调查核实权的强制性保障上，可以借鉴法院的司法惩戒权，赋予检察机关对拒绝、阻碍调查核实的人员予以司法惩戒的权力。检察机关对于被调查核实人员单纯消极不配合调查核实等情节较轻的违反配合义务行为，可采取训诫、责令具结悔过等“精神罚”的惩戒性措施；被调查核实人员存在伪造、毁灭证据或者以暴力、威胁等方式拒不配合调查核实的，检察机关可以根据情节轻重，采取罚款、司法拘留的惩戒措施。同时，检察机关司法惩戒权的行使程序应当规范，罚款、拘留的司法惩戒措施应当经检察长批准后方可作出。三是调查核实权的行使应有所限制。具体而言包括以下三个方面：首先，调查核实权的发动应具有合目的性，应出于全面、客观收集公益诉讼证据材料的需要进行调查核实。尤其在行政公益诉讼案件中，提起行政公益诉讼以行政机关违法行使职权或不履行职权为前提，在调查核实中应坚持客观、中立的立场并根据办理案件的需要，进行全面、客观的调查。其次，调查核实权的行使应符合必要性要求。当存在多种手段能够实现调查核实目的时，应选择对被调查核实人权益侵害最小的调查核实措施。最后，调查核实权的行使应符合比例性的要求，即在调查核实时应当进行利益衡量。

　　本期召集人 王洋

　　虹口区人民检察院副检察长

　　感谢各位嘉宾的精彩发言。检察公益诉讼是新时代为满足人民群众日益增长的美好生活需要应运而生的一项司法制度，是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，也是中国式现代化在法治领域的具体体现。检察公益诉讼专门立法不单是规范检察公益诉讼的优化表达，更承载着“完善公益诉讼制度”的重要使命。无论立足诉讼类型化的底层逻辑，还是紧扣司法实践的创设需求，为公益诉讼建立单独的法律规范已成为中国式现代化高质量发展的组成部分。我们期待社会各界继续给予更多的关注、支持，共同推进检察公益诉讼立法进程，也希望我们战斗在检察公益诉讼办案一线的同志们继续努力，用求真务实、担当实干的作为助力国家公益诉讼制度的完善。

　　文稿整理：上海市人民检察院 祁堃

　　杨浦区人民检察院 肖凤 蒋婷

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