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75号咖啡丨以调查核实权运行规范化，提升新时代检察机关法律监督质效（下）

法律沙龙

　　content

　　本期目录

　　

　　一、调查核实权运行过程中的障碍

　　二、提升调查核实权运行效能的路径选择

　　三、调查核实权运行的配套保障

　　

　　

　　

　　

　　上期回顾

　　75号咖啡丨以调查核实权运行规范化，提升新时代检察机关法律监督质效（上）

　　

　　本期召集人 陈超然

　　上海市检察院检察官

　　调查核实权是检察机关履行法律监督职责的基础与前提，只有通过调查核实掌握违法主体、违法情节、责任大小、损害后果等情况，法律监督才具备事实依据和监督的针对性、有效性。但是在司法实践中，调查核实权还存在着发挥不充分、保障不力、效力不明等问题。检察机关如何用好调查核实权，提升法律监督质效，需要我们积极思考和有所作为。本次“75号咖啡·法律沙龙”聚焦调查核实权实践应用问题继续开展研讨交流。

　　

一、调查核实权运行过程中的障碍

　　本期召集人 陈超然

　　上海市检察院检察官

　　在实践中，调查核实权的行使往往存在很多阻碍。比如检察机关开展公益诉讼，向企业调查取证而企业不配合，检察机关不得不寻求有关单位的协助，但最后的效果并不好。对此，调查核实权行使过程中还存在哪些问题与难点？

　　

　　王晗

　　上海市检察院检察官助理

　　我认为，调查核实权在运用过程中主要有以下三个问题：第一，刚性手段不足。调查核实作为检察机关查明案件事实的重要审查手段，目前并没有相应的刚性措施予以保障。比如，实践中部分案件当事人出于自身利益考量，接受询问意愿不强，存在明显抵触情绪；又如，办案人员仅凭介绍信或者调查函向行政机关、有关单位等调查核实情况，对方不予配合，拒绝、敷衍或提供不完备材料。而法律法规对于不配合检察机关调查核实的强制手段规定往往较为原则，实际上难以操作，导致一些本该进一步核实情况的案件裹足不前，有时只能靠磨嘴皮、拉关系等方法推进，降低调查核实效率，影响监督质量。

　　

　　第二，获取监督线索难。目前，检察机关发现监督线索主要有三种渠道：第一种是在办案中发现，囿于办案人员素质和监督意识的差异，可能会造成线索流失；第二种是通过接受举报控诉获取线索，但属于“靠天吃饭”，线索来源不够稳定；第三种是线索移送，检察机关通过与各行政机关会签文件明确线索移送机制，但在实际操作中，还需要持续细化双方衔接机制，确保线索移送可落地可管理。

　　

　　第三，调查核实能力欠缺。随着案件复杂程度提升，检察人员利用技术手段开展调查核实工作的能力水平还需要进一步提高，补齐“专业短板”。尤其是在涉及互联网的一些案件中，我们对于电子证据的提取要求非常迅速、精准，如果没有及时调取固定关键性电子证据，可能就会导致这些证据的篡改或者灭失，从而影响办案效果。

　　

　　周少鹏

　　奉贤区检察院检察官

　　调查核实权在行使过程中确实有障碍。以调取公安机关同步录音录像进行调查核实为例，由于检察机关在调取录音录像发现监督线索后，往往会向公安机关制发纠正违法通知书，即使目前公安机关办案已经实现同步录音录像，但依然存在检察机关向公安机关调取同步录音录像而公安机关不愿意提供的情况，其理由包括录音录像损坏、灭失或者已经被覆盖等。

　　

　　结合实践来看，调查核实权在运行过程中存在两方面问题：一是调查核实权性质不明确导致实践操作不一。因刑事检察领域调查核实权与侦查权看起来非常类似，实务界对调查核实权的性质存在对立意见。有的观点认为检察机关应引导侦查而不能主动开展侦查，要穷尽侦查手段后才可以行使调查核实权；有的观点则认为检察机关为提升办案效率，可以主动开展调查核实，无需消极被动等待。二是调查核实权在刑事检察应用中形式单一、效果有限。由于办案时间、承办人精力有限，刑事检察调查核实一般采取讯问、询问方式，与公益诉讼调查核实存在明显差异。且受控方思维影响，检察办案人员以讯问、询问方式进行调查核实过程中也可能会出现有罪推定等风险。调查核实权性质不明确，手段比较单一等问题的存在都会影响调查核实的效果。

　　

　　林喜芬

　　上海交通大学教授、博士生导师

　　对于调查核实权运行的困境，首先，就刑事检察而言，检察机关是刑事诉讼过程的全程参与主体，其既是追诉者，也是监督者。刑事司法实践中检察机关较多行使的是审查判断职能，其困境主要表现为长期得不到立案监督线索等。对于调查核实权的行使，刑事检察其实并没有很强的现实需求，以致部分刑事检察实务者对调查核实了解较少，较难区分调查核实权和审查判断权之间的界限。加之公安机关侦查权处于强势地位，刑事检察调查核实的开展存在很多困难。其次，在民事行政检察领域，民事诉讼法和行政诉讼法对调查核实已有规定。其困境主要在于检察机关并非典型意义上的诉讼参与方，在发现监督线索时，检察机关有时受制于当事人主义基本原理而出现监督困难。最后，在公益诉讼检察中，检察机关的地位较为特殊，检察机关是公权力组织，也是当事人一方。作为当事人一方，检察机关在调查核实工作过程中被赋予了调查取证的权利；但作为代表公益的公权力组织，其在诉讼过程中又无法遵循严格意义上的当事人主义。基于这一特殊地位，尤其在行政公益诉讼中，检察机关调查核实权运行较为困难。

　　

二、提升调查核实权运行效能的路径选择

　　本期召集人 陈超然

　　上海市检察院检察官

　　《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出，检察机关要加强对监督事项的调查核实工作，精准开展法律监督。这对检察机关行使调查核实权提出了更高要求。与此同时，由刚才的讨论可知，调查核实权在实践运行过程中仍存在诸多现实困境。有观点将困境的产生归因于立法层面的概括性规定，并就如何推动落实调查核实权的规范化运行提出了相应完善建议，以充分发挥调查核实权在办案过程中的作用。对此，就调查核实权的立法完善问题，或者说，对于推动调查核实权的制度化、规范化方面，各位嘉宾有哪些见解？

　　

　　王晗

　　上海市检察院检察官助理

　　调查核实涵盖“四大检察”，但目前没有统一立法，相关法律规定相对不足，容易造成行权不规范等问题。从宪法对检察机关法律监督主体地位的设定以及法律监督的本质来看，检察机关法律监督的范畴理应是全程性、全方位的，无论在民事行政检察还是刑事检察中，检察机关都应当享有全面的调查核实权，应在立法层面推进调查核实权在诉讼基本法领域的确立和细化。现阶段，可以从梳理现有各职能部门关于调查核实的规范性文件入手，逐步统一规范，通过实践积累，最终形成检察机关调查核实权的统一行使规则。

　　

　　王戬

　　华东政法大学教授、博士生导师

　　我想发表一点不同的看法。我认为，对任何一种行为或权力运行做专门立法都应该是审慎而且是必要的。对于调查核实权的行使规则，包括权利行使的方式、方法等，我们要先看既有的规范有哪些，真正的障碍在哪里，然后再进行有针对性地跟进和规范。就目前检察机关的调查核实运行而言，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等规范性文件中均有规定。只要检察机关开展调查核实工作面向的是特定的监督对象，且不需要对被监督对象的人身、财产采取强制性的措施，这些调查核实的方式方法同样可以适用于民事、行政、公益诉讼检察中，而无需再通过专门立法就“四大检察”领域的调查核实权作出细致界分。我们真正需要重点讨论并解决的是，如何应对实践中检察机关运用多种手段方法开展调查核实后而被监督对象不配合的情况，以及调查核实权行使边界是否适当等问题。在调查核实的运行中，检察机关不能进行相关问题的自我观察和自我解决，还需要注意与相关机关就一些问题尽快达成充分的实践共识，内外部力量共同发力才能使调查核实运行得更加顺畅。

　　

　　林喜芬

　　上海交通大学教授、博士生导师

　　在立法方面，很多观点可能倾向于用明文规定的方式对调查核实进行授权规范。其理由在于如果不明确规定，实践操作可能于法无据、缺乏指引。但实际上在已有立法的基础上，具体的调查核实措施是不需要授权的。比如询问这一调查方式虽然没有明确法律规定，但依然是可以使用的；现场勘验、实地走访等调查核实方法，如果不干预公民基本权利，也无需作细化规范。我们更应该关注的是，调查核实权在行使过程中如何规范的问题。就具体的规范化路径而言，我认为首先要在“四大检察”调查核实中寻求共性，找到实践应用的“最大公约数”或者共通之处，在此基础上再寻找特定化的、需分别适用于“四大检察”的调查核实权行使模式，最后形成统一的规范性文件。这一思路可能更契合实务所需，在寻求共性、完善个性的过程中，我们可以发现不同检察领域对于调查核实权行使在关注焦点上的差异，从而根据“四大检察”各自的特点，扩展调查核实权运行的范围、创新调查措施，为具体操作提供指引。

　　

　　本期召集人 陈超然

　　上海市检察院检察官

　　各位嘉宾在前面环节已经谈及了调查核实权行使效果不佳的问题，对于效果不佳的原因可能是多方面的，而调查核实手段刚性不足是其中的一个重要因素。那么该如何提升调查核实权刚性？

　　

　　林喜芬

　　上海交通大学教授、博士生导师

　　调查核实权在现实中的困境是客观存在的，其根源在于调查核实相对软性的手段方式以及缺乏刚性的保障措施。对此，有观点认为应不断提升调查核实权的刚性。从理论上来讲，我认为还是要慎重。因为调查核实权是一种微观的权力行使方式，当调查核实权的刚性提升到一定程度且无所限制时，可能会导致公权力机关之间的力量对比关系不均衡，甚至影响更大层面的权力平衡。基于此，对于如何提升调查核实权刚性以及运行效能，我认为可以从两个方面出发：一是提升检察机关调查核实的能力。尤其随着现代科学技术的发展，相关技术的加持对增强调查核实权刚性可以起到一定作用。目前，检察机关主要通过实地走访、发函等方式进行调查核实，由于缺乏强有力的保障而面临被监督对象不配合的问题。对此，检察机关要充分发挥大数据的作用，不断提升大数据运用的能力，通过加强数据库、数据模型建设，将大数据应用与调查核实手段措施相融合，由此在个案中寻求调查核实规范运用、手段刚性提升的解决方案。二是适度审慎加强调查核实权的强制力。具体而言，有两种增强调查核实强制力的方式：一种是“宣示性的强制”，即借助检察机关作为司法活动主体地位本身去增强其权威性。比如早期实践还存在口头传唤措施的情况下，被调查人或嫌疑人对公安机关的口头传唤亦相当配合，这就是借助了公安机关作为公权力主体的权威性。另外一种是“保障性的强制”，这需要满足特定条件。只有检察人员在调查核实过程中存在人身危险，或者若不采取一些保障性的强制措施，则涉案证据存在灭失风险的紧急情况下，出于保证人身安全性、证据完整性等考虑，可以不经事先审批直接采取例如紧急搜查等相应措施。

　　

　　王戬

　　华东政法大学教授、博士生导师

　　对于如何提升调查核实权刚性的问题，我谈谈自己的想法。在调查核实的方式方法上，很多观点提出要对调查核实的手段作出尽量明确的规定。但在我看来，现有的调查核实手段其实并不缺乏，不宜对调查核实权的行使作过于局限的理解。在被监督对象不配合调查核实的情况下，检察机关需要思考的是是否已经穷尽了所有的办法。检察机关在调查核实过程中，一方面，可以通过现场勘验、相关主体提供证据材料等来查明案件的事实，这符合诉讼活动发展的规律；另一方面，在相关单位不配合或者阻挠的情况下，检察机关可以向该单位的上级机关反映；如果有其它线索，也可以移送监察委。除此之外，检察机关还可以就监督事项向人大做专题汇报、发布白皮书。总得来讲，我个人认为，行权的前提是限权，要谨防一味关注提升调查核实权刚性而使其沦为“超级权力”的风险。在提升调查核实权刚性的问题上，我们更加需要思考的是，检察机关在既有法律框架下是否已经充分履职、穷尽手段措施，即使检察机关的部分手段措施是柔性的，也可以在发现线索的基础上，通过履行检察机关法律监督的职能，加强与有关部门的协作配合，并引起其重视，从而实现调查核实、查明案件事实的目的。

　　

　　王晗

　　上海市检察院检察官助理

　　关于提升调查核实权刚性的问题，正如王教授和林教授所说，我们可以在现有的法律框架下，通过充分行使已有手段来增强调查核实权刚性。一方面，加强与行政机关间协作配合，更大程度凝聚共识，实现双赢多赢共赢；另一方面，可以借鉴提升检察建议刚性的做法，从依法推进法治化建设的高度，通过法治政府建设考核等加强各单位重视程度，以此提升调查核实权刚性。

三、调查核实权运行的配套保障

　　本期召集人 陈超然

　　上海市检察院检察官

　　检察机关调查核实权的有效运行也离不开配套机制的支撑与策应。刚才各位嘉宾已经就提升调查核实权运行效能的路径发表了各自观点，除此之外，调查核实权的运行还需要哪些配套保障？如何构建配套保障机制？

　　

　　王戬

　　华东政法大学教授、博士生导师

　　做好调查核实还要注意传统之外的一些方法，比如大数据、数字检察。传统法律监督的启动源于当事人举报等途径的个案线索，检察官开展调查核实工作线索单一、渠道受限。数字检察为检察官开辟大数据分析与数据建模平台提供了思路，是助力检察机关开拓类案监督、智能监管的新方式。比如，一些检察院探索的虚假诉讼类监督模型，能够探测虚假诉讼案件线索。同时，数字检察可以对异常案件“画像”，并转化为智能化风险预警，达到“治未病”的效果。这些好的数据模型可以在全国进行推广，通过数字赋能保障调查核实权有效运行。

　　

　　王晗

　　上海市检察院检察官助理

　　关于调查核实配套保障机制问题，我认为要从内部和外部两个角度来考虑。第一是健全内部协作机制。调查核实权的有效运行离不开检察机关内部各部门之间的衔接与配合，尤其是线索的移交和传递。检察机关要加强横向一体化，建立监督线索移送机制，探索监督线索管理平台，确保线索移送顺畅、后续成案率稳步提升。实践证明，众多刑事附带民事公益诉讼和纯民事公益诉讼案件都是刑检部门或控告申诉部门发现并移送的。另外，应加强纵向一体化，坚持“上下一盘棋”，建立上下一体、协同作战的办案工作机制。在调查取证遇到困难时，积极寻求上级检察院的支持和指导，实现调查资源的上下联动，上级检察机关也要加强对下级检察机关的指导。

　　

　　第二是建立外部合作机制。检察机关的诉讼监督调查核实一般涉及公安、法院等政法机关，公益诉讼调查核实还涉及环保、国土等机关，牵涉部门较多，为顺利推进调查核实工作，需要与相关单位建立有效协作机制。例如在公益诉讼监督中，检察机关可以就公益诉讼调查核实工作，完善与环保、食药监、国土、林业、渔业等机关及相关技术检测部门的协作配合机制，以联席会议、会签文件、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通协调，凝聚共识，明确各方权利义务，尽可能减少调查核实可能面临的阻力。检察机关还可以聘请环保、国土、财会、审计、食品药品安全监管等方面专业人员，探索组建专家咨询库或者邀请其成为特邀检察官助理，提高调查核实的专业性与精准度。

　　

　　周少鹏

　　奉贤区检察院检察官

　　一方面，要加强一体化办案机制建设。对于重大、疑难、复杂案件，应当运用好上下级检察院调查核实工作的联动机制，强化上级院对下级院在调查核实取证过程中的指导。基层办案部门在获得重大、疑难的案件线索后，应及时与上级院进行沟通协调，听取上级院的办案意见。在调查取证遇到困难时，也应积极寻求上级院的支持和指导，最终达到调查取证查明案情的目的。另一方面，要加强调查核实专业化建设。从目前司法实践看，检察人员开展调查核实在相关办案理念、措施运用等方面都存在一定不足。尤其是涉及金融证券、环境资源、信息网络、知识产权等领域的案件，检察人员欠缺业务经验，甚至出现了“外行监督内行”的问题。我认为，第一要有针对性、系统性地设置有关检察机关法律监督、调查核实等培训课程，增强检察人员在政策把握、现代科技应用、大数据分析等方面的业务水平。第二要推动组建专业调查核实队伍，通过成立专门办案团队，推进执法办案专业化建设，提高案件办理质效；可以派遣检察人员参与相关单位的业务学习，增加专业知识储备。第三要借助外部力量研究破解办案实践中出现的新情况、新问题，可以邀请专家学者等进行培训交流，利用好特约检察官助理制度，由特约检察官助理协助调查核实过程中的专业性工作，以更好保障调查核实工作依法有效进行。

　　

　　张金钢

　　上海市公安局法制总队二级警长

　　第一，检察机关要和法院、公安机关加强联动沟通，探索建立统一的调查核实配套保障机制。第二，要构建公安机关内部监督和检察监督的反馈沟通机制，通过互通共享实现双赢，保证调查核实权的落实。第三，加强落实检察机关内部自查考评机制，将调查核实工作开展纳入自查考评的范围。公安机关目前正在推行的执法办案积分制，对民警进行考核，就是通过内部自查机制来落实。同理，对于调查核实工作的开展，检察机关也可以探索类似方法去推动落实。

　　本期召集人 陈超然

　　上海市检察院检察官

　　在当前“四大检察”格局深化完善的背景下，研究如何进一步深化调查核实权，以促进案件事实真相的查明，提升检察办案质效，是一项具有深远意义的工作。刚才各位嘉宾围绕调查核实权这一话题提出了许多建议，为检察机关调查核实工作的开展带来很大的启发，期待日后能继续在相互交流中推动实践工作的发展，再次感谢各位嘉宾。

　　

　　

　　文稿整理：黄浦区检察院 陈 静

　　奉贤区检察院 瞿阳帆

　　

　　

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