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推动健全罪错未成年人分级干预体系

　　要点提读

　　◎目前，我国已制定未成年人保护法、预防未成年人犯罪法两部专门法律。与未成年人保护法重在未成年人合法权益保护不同，预防未成年人犯罪法作为解决未成年人罪错行为教育矫治问题的专门立法，重点关注罪错行为的早期干预和预防处遇事项，在分级干预体系中居于核心位置。

　　◎应当通过制定实施办法等配套规定的方式，对适用各项干预措施的具体程序予以细化。同时，对于其他社会力量参与未成年人罪错行为干预的具体运行机制，也应当通过立法规定的方式予以明确。

　　罪错未成年人分级干预体系强调设置轻重不同、各有侧重并呈梯级衔接状态的教育矫治措施体系，从而对罪错轻重程度有别、个体情况不同的未成年人适用最匹配的干预措施，以更好地实现犯罪预防以及罪错未成年人正常社会化的目标。我国在立法上已经引入对未成年人罪错行为进行分级干预的相关理念，展开了分级干预体系的初步构建，但现有规定存在的失衡之处仍有进一步完善的必要性。

　　一、我国罪错未成年人分级干预体系初步建成

　　目前，我国已制定未成年人保护法、预防未成年人犯罪法两部专门法律。与未成年人保护法重在未成年人合法权益保护不同，预防未成年人犯罪法作为解决未成年人罪错行为教育矫治问题的专门立法，重点关注罪错行为的早期干预和预防处遇事项，在分级干预体系中居于核心位置。2020年新修订的预防未成年人犯罪法明确提出“分级预防、干预和矫治”的目标，将未成年人罪错行为界分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为三个级别，并设置了相应的干预措施。通过这种分级设置，明确了不利于未成年人身心健康但对他人和社会没有危害性的“自害”行为是分级干预体系的起点，基本实现了未成年人罪错行为从最轻微到最严重程度的完整覆盖。在具体措施及其实施保障方面，预防未成年人犯罪法规定了各级别罪错行为的教育矫治手段，突出了专门教育作为严重不良行为主要干预措施的重要性，并通过细化家庭、学校、政府、司法机关和社会团体在各个环节的具体分工与职责，搭建了预防未成年人犯罪分级干预体系的基本框架。

　　治安管理处罚法、行政处罚法、刑法、刑事诉讼法、社区矫正法、监狱法等法律包含对罪错未成年人给予特殊执法、司法处遇的诸多内容，也是分级干预体系的重要组成部分。例如，治安管理处罚法规定了未成年人不满14周岁的不予处罚、已满14周岁不满16周岁的不执行行政拘留等减免处罚的内容；刑法规定了不满12周岁的未成年人免除刑事责任、已满12周岁不满14周岁的未成年人对故意杀人等犯罪要负刑责、已满14周岁不满16周岁的未成年人对八种法定犯罪承担刑事责任等内容；刑事诉讼法规定了附条件不起诉、合适成年人在场、犯罪记录封存等多项专门适用于未成年人的诉讼制度。此外，行政处罚法、社区矫正法、监狱法等法律也都有针对罪错未成年人处遇的特殊规定。

　　总体而言，我国目前有关罪错未成年人干预与处遇的法律规定涵盖了不同年龄段未成年人轻微偏常行为到严重危害社会行为的教育、矫治、处罚等多个环节，既包括预防处遇，也包括执法司法处遇；既有实体认定方面的宽缓化处置，也有程序适用方面的特别规定，在一定程度上已形成依据不同适用对象、不同年龄段和行为性质对罪错未成年人进行分别干预、分级处遇的初步体系。

　　二、我国罪错未成年人分级干预体系仍存在失衡之处

　　一是罪错行为分级仍欠清晰，各等级间跨度失衡。2020年新修订的预防未成年人犯罪法对“严重不良行为”的界定仍过于笼统，其中既涵盖结伙斗殴、追逐拦截他人、强拿硬要等治安违法行为，也包括已经构成犯罪但因不满刑事责任年龄而不予刑事处罚的行为。事实上，这两类行为无论在行为严重程度、社会危害性以及未成年人矫治难度等方面都存在显著差别，将两者置于同一等级、适用类似干预措施既容易造成罪错行为分级归类上轻重混同、跨度过大的问题，也使得因不满刑事责任年龄而不予刑事处罚的严重罪错行为缺乏针对性干预。近年来，低龄未成年人实施严重暴力犯罪只能“一放了之”的极端案件引发社会舆论高度关注。我国刑法修正案（十一）个别下调刑事责任年龄的做法，虽然回应了公众对社会安全和公平正义的关切，但未从源头上解决未成年人严重罪错行为临界预防与有效治理的问题。同时，在未成年人行为已经涉嫌犯罪的情况下，由于我国并未区分轻罪、重罪，未成年人被提起诉讼后可以适用的分流转处措施相当有限，同样存在罪错等级跨度过大、分级处遇缺乏的问题。

　　二是干预措施体系仍存在功能欠缺、轻重措施衔接失衡问题。从目前的干预措施来看，一方面由于罪错行为分级不清晰，存在各级干预措施区分度不高、针对性不强的问题，另一方面也存在现有干预措施保护处分功能欠缺，处罚措施与教育矫治措施间缺乏合理衔接的突出问题。我国当前针对罪错未成年人的干预处置措施包括适用刑罚、给予治安处罚等处罚性措施，以及责令严加管教、训导、训诫、责令具结悔过、接受专门教育以及进行专门矫治教育等教育矫治性措施。在这些措施中，处罚性措施往往以将针对成年人的刑罚或行政处罚减量适用于未成年人的方式来体现其“宽容性”，缺乏处分替代性、保护性的功能；教育矫治性措施同样存在保护功能薄弱的缺陷，同时又存在强制性不够、约束性不强的问题，从而使得其与处罚性措施之间断裂明显，缺乏充分的过渡与衔接。

　　三是具体实施规定仍显不足，实践对接能力失衡。2020年新修订的预防未成年人犯罪法将加强专门学校建设和发展专门教育作为罪错未成年人分级干预的重点工作，但目前有关这些干预措施的立法规定仍较原则，尤其缺乏实施层面的具体程序性规定。例如对于专门矫治教育，除了实施含义尚不明确的“闭环管理”、设置专门场所及明确职责分工外，相关规定并没有指明专门教育指导委员会个案评估职能如何履行、教育行政部门与公安机关“会同决定”如何运作、专门矫治教育机制如何监督等问题，并不能为实践适用层面提供足够明确、清晰的操作指引。

　　三、健全罪错未成年人分级干预体系的建议

　　习近平总书记强调，培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远。推动我国罪错未成年人分级干预体系不断健全完善，是新时代未成年人保护事业面临的重要任务之一。

　　一是要深化对未成年人罪错行为处置规律的认识。我国未成年人司法发展时间不长，在对未成年人罪错行为内在处置规律的认识方面仍存在诸多问题，如在未成年人罪错行为处置中如何处理教育与惩治间的关系，对罪错未成年人是否应当贯彻保护处分制度相关理念，究竟是行政处置还是司法处置更符合“儿童利益最大化”原则要求，等等。这些基础性问题的探索解决，是我国罪错未成年人分级干预体系进一步健全发展的前提。

　　二是提高干预体系的协调性、衔接性。一方面，应进一步细化罪错行为及分级干预措施。对已经触犯刑法但因未达刑事责任年龄而不予刑事处罚的行为应单列一级，在处置待遇上与其他严重不良行为作更加清晰的界分。增加教育措施的强制性，增设保护处分等刑罚替代措施，通过更丰富多样、轻重有别的措施实现干预体系协调性与衔接性的目标。另一方面，还可对适用对象进行必要分级。可以结合我国有关未成年人民事行为能力和刑事责任年龄的设置标准，排除8周岁以下儿童适用强制性干预措施的可能性，对12周岁以下儿童原则上不脱离家庭环境进行干预，从而更好地限定、协调各类措施的适用场域。

　　三是强化干预体系的实践操作性。应当通过制定实施办法等配套规定的方式，对适用各项干预措施的具体程序予以细化。例如，对于专门教育与专门矫治教育这两种重要干预措施的适用，应进一步明确其限制或剥夺罪错未成年人人身自由的具体程序及期限，确定公安机关、司法行政机关与教育行政部门的具体分工及衔接流程，明确专门教育指导委员会的工作职责及运行方式，尤其是在个案评估方面的具体工作方式等内容。同时，对于其他社会力量参与未成年人罪错行为干预的具体运行机制，也应当通过立法规定的方式予以明确。

　　（作者单位：中国政法大学诉讼法学研究院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202306/t20230629_619048.shtml
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