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完善检察公益诉讼制度的几点建议

　　检察公益诉讼制度是习近平总书记亲自决策、亲自部署、亲自推进的一项重大改革举措，是习近平法治思想的重要成果。党的二十大报告明确提出“完善公益诉讼制度”，这对检察工作提出新的更高要求。下面，结合湖北省检察机关公益诉讼工作，笔者谈几点关于完善检察公益诉讼制度的思考。

　　一、检察公益诉讼工作中存在的困难和问题

　　一是检察机关调查核实权保障不足。一方面，检察公益诉讼的调查核实在法律授权上较为原则，另一方面，法律并未规定不配合检察机关调查核实的法律后果，后续保障力度不足，导致部分民事主体及少数行政机关配合度不高。这也是湖北省检察机关民事公益诉讼工作相对薄弱，国土国财领域行政公益诉讼案件数量下降的一个重要原因。

　　二是存在认识分歧。实践中，对于检察公益诉讼，审判机关、行政机关与检察机关可能在案件审理程序、起诉期限、检察建议与诉讼请求衔接、惩罚性赔偿适用、判决执行等方面存在认识分歧。究其根源，这是对检察公益诉讼的办案规律认识不清所致。

　　三是公益诉讼诉前程序司法属性不够突出。目前，法律对行政公益诉讼诉前程序只有原则性规定，其司法性、规范性不强，影响其作为一种特殊诉讼形式督促行政机关依法行政的权威性和公信力。

　　四是配套机制尚不健全。鉴定评估方面，检察机关的鉴定需求随着办案数量的提升和监督范围的拓展不断增长，但大多数鉴定机构采取市场化、社会化运营模式，不愿承担鉴定费可能无法执行到位的风险，鉴定难问题日益突出。赔偿金管理方面，以湖北为例，生态环境领域公益诉讼损害赔偿金可以参照《湖北省生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》管理，但生态环境损害赔偿金专门账户只设在市州，没有覆盖县区一级，这导致有的环境公益诉讼损害赔偿金直接缴入法院的罚没专户，有的缴入生态环境损害赔偿金专门账户后不知该如何使用，有的确实直接用于公益修复但缺乏必要的监管程序，存在一定管理风险；生态环境以外领域公益诉讼损害赔偿金如何管理，尚无制度依据。起诉管辖方面，在湖北省，环境民事公益诉讼案件由武汉海事、武汉、十堰、宜昌、汉江等地5个中级法院集中审理，这意味着一部分案件的立案和起诉不是在同一个检察院，异地管辖容易造成取证困难，办案周期长、投入大，从而导致有的地方办案积极性不高，一定程度上影响办案质效。

　　五是相关法律制度之间存在协调问题。比如，对于侵害公益构成犯罪的行为，刑事罚金、行政罚款与民事公益诉讼的赔偿或惩罚性赔偿共同适用的情形客观存在，如何处理存在的认识分歧，实践中做法不一。生态环境损害赔偿制度也是为了维护公益，其与公益诉讼的关系需要进一步明确。公益诉讼与私益诉讼如何区别和衔接，目前还没有明确的法律规定。民事诉讼法明确社会团体相对检察机关具有优先起诉顺位，但对社会团体在民事公益诉讼中的不规范现象缺乏监督措施，不利于公益诉讼制度健康有序发展。

　　二、完善检察公益诉讼制度的建议

　　目前，检察公益诉讼的法律依据主要分布在民事诉讼法、行政诉讼法、英雄烈士保护法、未成年人保护法等十余部法律和相关司法解释当中。总体上看，条文比较分散，相关规定呈现碎片化特征，内在逻辑不够统一，未形成涵盖实体和程序的完善的法律规范体系。而且，现有检察公益诉讼制度是以民事诉讼法和行政诉讼法为基础构建的，但公益诉讼与民事诉讼、行政诉讼在制度性质、目标导向和运行价值等方面存在很大差异，很多特殊程序和实体问题难以适用普通的诉讼法。笔者建议，总结检察实践探索的成功经验，针对工作中遇到的困难和问题，提炼出检察公益诉讼的特殊规律，尽快启动检察公益诉讼法的立法程序。

　　一是体现特殊规律。检察公益诉讼制度创设的初衷是保护公益、督促行政机关依法行政和严格执法，其性质是保护公益和维护法律秩序的客观诉讼，不同于保护私益主体权益的主观诉讼、私益诉讼。而现行行政诉讼法、民事诉讼法的主要制度设计是以保护私益主体合法权益为目的，公益诉讼在这种制度框架下运行，在起诉主体、预防性诉讼、监督领域、案件管辖、类案起诉模式、诉前程序、证明规则、调解和解、二审再审、执行等方面均存在不适应，甚至有冲突。依据立法法第八条规定，有关诉讼制度的事项，只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，而没有地方立法的空间。因此，应制定专门的检察公益诉讼法，从根本上破解上述难题。

　　二是突出司法属性。通过专门立法，在公益诉讼诉前检察建议阶段创设和规范具有明确法律效力、严格程序设置的配套措施和手段。例如，检察机关在公益诉讼诉前阶段，可以向法院申请禁止令，以强化公益诉讼的预防功能；通过设置公开听证和第三方评估等方式，提高诉前程序的透明度和参与度；对于整改周期较长或者有客观障碍需要暂停整改的，被监督行政机关可以在诉前阶段作出“行为整改承诺”，检察机关可以申请法院司法确认，从而赋予其强制执行力。

　　三是强化履职保障。通过专门立法，明确规定有关单位和个人有协助配合检察机关调查核实的义务，特别是要明确违反这一义务的法律责任；细化、列举、规范检察机关调查取证的具体方式方法及程序；根据部分领域公益损害难以量化，甚至没有设立司法鉴定机构的实际情况，明确专家意见、行政机关意见等特殊证据形式的证明力。

　　四是整合相关制度。通过专门立法，协调行政罚款、刑事罚金与民事公益诉讼的赔偿或惩罚性赔偿的关系，努力贯彻落实过责罚相当原则；厘清“公益”内涵，处理好公益诉讼与私益诉讼的关系；调整民事公益诉讼起诉顺位，对于侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉等可能同时侵害公共利益与特定私益的案件，规定有直接利害关系的民事主体诉权当然优先于检察机关，但对于环境污染、生态破坏等案件，因其没有直接利害关系人，检察机关作为公共利益的代表，与环保社会团体的民事公益诉讼诉权次序不应有先后之分。同时，还要优化支持起诉制度，强化检察机关对社会团体提起民事公益诉讼活动的支持和监督。

　　五是完善配套机制。通过专门立法，明确在全国范围内建立公益诉讼检察案件赔偿金管理账户，细化规定其使用目的、条件、程序等，以确保能够及时、有效地用于公益事业；明确法院、检察院办理公益诉讼案件的必要支出，包括鉴定费用等，应当列入司法办案业务经费，由同级财政予以足额保障。

　　（作者单位：湖北省人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202305/t20230525_614880.shtml
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