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浅议行政公益诉讼中判断依法履职的核心标准

　　在行政公益诉讼中，如何判断行政机关依法履职，既关系公共利益的有效保护，又关乎行政权的有效运行。笔者认为，虽然不同行政机关依法履职的具体规定千差万别，但是公共利益是否得到有效保护，这是检验行政机关是否依法履职的核心标准。

　　一、“以公共利益是否得到有效保护作为判断行政机关是否依法履职”符合法律规定

　　行政诉讼法第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”最高法、最高检新修订的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》与《人民检察院公益诉讼办案规则》中也有相同规定。也就是说，行政机关不履行法定监管职责且致使公共利益受到侵害，检察机关才能进行公益诉讼立案管辖。进一步讲，经检察建议督促，行政机关仍未依法履职且公共利益一直受到侵害，检察机关才能对相应行政机关提起行政公益诉讼。

　　此外，即使某行政机关尚未履行法定监管职责，但负有不同监管职责的其他行政机关已实际履职，使公共利益得到有效保护，前者这种“不依法履职”的情况也不能认定为检察公益诉讼意义上的“不依法履职”。如在某公司非法占地生产污染环境案件中，国土部门和环保部门都存在不依法履职的情形，后经环保部门监管，该公司对全部生产线进行拆除，将土地恢复原状，公共利益得到有效保护，检察机关遂对国土部门不依法履职公益诉讼案件作结案处理。

　　二、对行政机关是否依法履职存在理解误区的原因

　　一是行政机关履职的法律规定不统一。从行政诉讼法第25条第4款看，行政机关依法履行监督管理职责与公益保护有关联，但作为行政机关履职重要依据的行政法律法规只规定了行政机关对违法行为的制止和查处，未引入明确的公益保护内容。这也是行政机关履职过程中普遍重查处轻修复的主要原因。以生态环境领域为例，对违法排放污染物污染环境的违法行为，环境保护法规定的多为制止或者罚款类行政处罚，仅在第64条规定“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”。虽然后来出台了《生态环境损害赔偿管理规定》等作为补充，但在法律层面上仍存在规定内容不统一的问题。

　　二是行政机关对自身职责认识不清晰。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第72条规定，行政机关履职依据的范围，除法律、法规、规章外，还可以参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等。实践中，行政机关存在将监管职责等同于行政处罚职责的情形，认为没有行政处罚权就不用履职，在综合行政执法体制改革的地区表现尤其突出。此外，一些地区也存在把行政管理的规定等同于法律规定，认为上级部门没有规定就不用履职的情形。如在某检察机关诉某综合执法局不依法履职行政公益诉讼案中，该局以上级文件规定其部分执法人员由另一行政机关管理为由，认为自己不用履职，最终法院判决认定该文件只是对内部各职能机构日常管理工作的一个划分，不能改变其法定职责。

　　三是行政机关的履职标准与公益诉讼要求存在一定差距。长期以来，行政机关对是否履职的标准，通常局限于公益受损时是否对违法行为进行了制止和查处。根据某基层检察院的办案数据，该院办理的84件行政公益诉讼案件中，有16件系行政机关曾对公益受损问题查处，占比19.1%。那么，检察机关为何还对这16件案件立案，认为相关行政机关未依法履职呢？主要是相关行政机关的履职标准与公益诉讼要求存在差距。他们将查处违法行为、作出行政处罚或者已经移送法院申请强制执行视作履职完毕，而检察机关主要是将损害公益行为是否停止、受损的公益是否得到有效修复作为判断标准。

　　三、检察办案中对行政机关是否依法履职的实际把握

　　针对实践中对行政机关是否依法履职存在不同认识的情况，最高检在第十三批指导性案例中明确指出：“对行政机关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政执法机关法定职责为依据，对照行政机关的执法权力清单和责任清单，以是否全面运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为，国家利益和社会公共利益是否得到了有效保护为标准”。所以，行政机关在履职中应当做到及时发现并制止违法行为，全面运用法定措施，要求相关义务主体依法履行法定义务，依照有关规定及时向本级政府、上一级行政机关及有关部门报告和通报等，有效保护国家利益和社会公共利益。

　　同时，检察机关也应充分考虑违法事实形成的历史原因、整改难易程度、整改必经程序等，行政机关是否已经依法及时启动行政处罚的立案、调查、处罚等程序，以及行政机关接到检察建议后是否存在未能在两个月内履职完毕的客观障碍，对行政机关是否依法履职进行精准把握。

　　检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉。笔者建议，制定清晰明确的法律法规，消除检察机关和行政机关在公益诉讼案件办理中的分歧，助力达成共识，最终形成公益保护合力。

　　（作者单位系湖北省宜昌市点军区人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202304/t20230420_611861.shtml
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