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创新检察履职方式促进国有财产公益保护

　　新一届最高检党组提出，检察工作要遵循“求真务实、真抓实干”精神，应当坚持目标导向和问题导向，突出一个“实”字，要把“实”作为所有工作的根本要求和检验标准。作为检察工作当中的重要一环，国有财产保护检察公益诉讼，更加需要贯彻落实“求真务实、真抓实干”精神，在遵循司法规律和立足公益诉讼检察职能定位前提下，积极探索国有财产保护检察公益诉讼履职方式创新，全面地维护国家利益和社会公共利益。

　　党的二十大报告特别强调“完善公益诉讼制度”，因此，学界和实务界都很关注检察公益诉讼立法。笔者认为，检察公益诉讼是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，检察公益诉讼法出台后必将成为治国安邦之利器，为确保立法的科学性，充分的调查研究必不可少。国有财产保护能否提起民事公益诉讼，这是当前司法实践中检察办案人员最为关注的问题，也是公益诉讼立法研究者应当考虑的问题。目前在我国国有财产保护公益诉讼领域，检察机关应当勇于树立检察履职方式实践创新理念，积极探索有效路径，引入民事公益诉讼办案工作的体制机制。

　　强化依法能动履职理念，贯彻求真务实精神

　　检察机关既是法律监督机关又是司法机关，必须在深入践行习近平法治思想的基础上积极履行法律监督职责。检察公益诉讼是具有鲜明中国特色的制度创新，检察机关办理公益诉讼案件尤其需要能动履职。最高检要求，检察办案要坚持质量效率效果有机统一，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，让求真务实真抓实干成为检察履职鲜明特点。习近平总书记强调，决不能把改革变成“对标”西方法治体系、“追捧”西方法治实践。走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。有鉴于此，在检察公益诉讼立法推进之际，学界应当关注国有财产保护领域民事公益诉讼问题，相关的研究要立足中国国情，解决中国问题，无论西方国家有没有国有财产保护民事公益诉讼制度，只要实践证明我国国有财产保护需要民事公益诉讼，那么就应当推动其成为立法的内容。

　　贯彻诉源治理理念，争取诉前实现维护公益目的

　　诉源治理即对诉讼的源头治理，就是从源头上化解矛盾纠纷以减少诉讼增量，这是2021年2月党中央对政法工作明确提出的要求。对于检察机关来说，诉源治理是其依法能动履职最突出的体现，在检察机关的“四大检察”中，公益诉讼检察能够发挥了诉源治理的重要作用。如行政公益诉讼法律规定了诉前程序，检察机关督促履职后，实践中行政机关诉前整改率在95%以上，诉讼案件很少，但及时保护了公共利益。为维护政府权威，公益诉讼办案规则增加了磋商机制，使其成为一种更柔性的督促手段，实践中取得良好效果。有学者认为，民事公益诉讼不同于私益诉讼，诉讼当事人无权处分社会公共利益，所以不应当有诉前磋商等非诉讼的法律程序。笔者认为，诉前磋商是实现诉源治理的有效手段之一，诉前磋商与维护公共利益之间不存在矛盾，2020年上海市人大常委会出台《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，明确规定检察机关办理民事公益诉讼案件可以依法进行磋商，该项规定内容在实践中发挥了很大的作用。国有财产保护领域公益诉讼案件能否进行磋商？笔者认为完全可以。因法律没有明确规定保护国有财产可以提起民事公益诉讼，故现在还没有典型的国有财产保护民事公益诉讼案例，实践中检察机关办理了很多国有财产保护行政公益诉讼案件，有些案件中行政机关就是运用民事手段借助诉前磋商程序保护了国有财产。

　　用足用好现有法律制度，有效发挥支持起诉和刑事附带民事诉讼作用

　　虽然目前我国法律没有明确规定国有财产保护领域可以提起民事公益诉讼，但是通过追究相关主体的民事责任来保护国有财产的诉讼制度还是存在的，检察机关应当用足用好相关制度，在此基础上积极探索国有财产保护民事公益诉讼。首先是支持起诉制度，根据民事诉讼法第15条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉；第58条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，人民检察院可以支持起诉。实践中，检察机关有时不用直接起诉，支持相关主体起诉同样能够保护国有财产。其次是刑事附带民事（公益）诉讼制度，根据刑事诉讼法第101条规定，被告人的犯罪行为造成国家财产损失的，检察机关在提起公诉时可以提起附带民事诉讼；根据最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定，对于破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为，检察机关在提起公诉时可以提起附带民事公益诉讼。实践中，若侵害国有财产的行为构成了犯罪，检察机关在提起公诉的同时应当依法要求违法行为人承担民事责任。

　　强化案件办理的程序保障，以诉的标准开展调查核实工作

　　司法办案需要有程序保障，正当的法律程序有利于防止司法恣意和权力滥用。与行政公益诉讼办案不同，检察机关办理民事公益诉讼案件，立案后不仅要调查违法行为人的基本情况及其实施的损害社会公共利益的行为，还需要调查社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用，违法行为与损害后果之间的因果关系，违法行为人的主观过错情况，违法行为人是否存在免除或者减轻责任的相关事实等；调查查明社会公共利益受到损害且存在违法行为的，应当依法发布公告；没有适格主体，或者公告期满后适格主体不提起诉讼的，社会公共利益仍然处于受损害状态的，应当提起民事公益诉讼。国有财产领域案件因政策性、敏感性和专业性强，对检察办案人员的调查核实等工作要求更高，但现行法律未对该领域民事公益诉讼作出规定，因此，检察机关办理此类案件应当慎之又慎，即使是诉前磋商案件，也应以诉的标准开展调查核实工作。同时，检察办案还要尊重行政权运行规则和市场经济规律，不越权、不越位，准确把握好政策动向，并严格落实请示报备制度。

　　【作者分别为上海政法学院教授、博士生导师，上海市崇明区人民检察院副检察长，上海市崇明区人民检察院检察官。此文为2022年度最高人民检察院检察理论研究课题“国有财产保护公益诉讼研究”（课题编号GJ2022D33）的阶段性成果。】

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202304/t20230421_611986.shtml
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