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破产检察监督的理论与实务探讨

　　

　　文/陈晓君

　　江苏省苏州市姑苏区人民检察院

　　破产程序检察监督既是贯彻二十大精神的政治要求，也是落实中共中央加强法律监督工作意见的重要举措。笔者从检察监督介入破产程序的实践需求、介入原则、监督对象以及介入方式等方面，对检察监督介入破产程序理论基础及制度构建予以探讨。

　　一、检察监督介入破产程序的实践需求

　　首先，检察监督介入破产程序有法可依。我国《民事诉讼法》规定，检察机关对民事诉讼活动实行法律监督，包括对生效裁判的监督、审判程序违法行为监督以及执行监督，三者相互结合，形成了现有的民事检察监督体系。最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则》[高检发释字〔2021〕1号]第九十八条将破产程序纳入民事诉讼法规定的审判程序，明确检察机关可以对破产程序中的审判违法行为进行监督，该条是检察机关对破产程序进行监督的最直接的法律依据。但生效裁判和审判程序只是破产程序中的部分内容，与一般诉讼相比，破产程序既涉及人民法院审判活动，又涉及破产管理人履职、行政机关履责、协助义务单位的配合，包含了众多权利主体的权利保障和义务主体的责任承担，检察机关开展法律监督不应仅局限于生效裁判和审判程序两个方面，而应当涵盖整个破产程序（包括重组、和解之后企业的信用修复），监督的对象也不局限于人民法院，因此现行法律规定亟待进一步完善。

　　其次，检察监督介入破产程序是现实需求。由破产法遵循的债权人自治原则决定，破产程序中除自益权由单个债权人行使外，共益事务应由债权人会议集体决策并由管理人实施，但因债权人会议的高成本和非常设性，以及实践中个别债权人对共益事务表现出的消极态度，事实上造成破产程序对管理人履职的依赖，且缺少有效监督。破产程序的非诉程序特征又决定了法院所作裁定决定的不可诉性。因此破产程序内部救济途径特殊，外部法律监督不足，在一定程度上影响着破产程序的公正高效进行。检察机关作为外部监督介入，有助于进一步完善破产程序中的权利救济制度体系，助推消解不同主体的利益冲突，共同化解矛盾。针对当前管理人履职环境仍不尽如人意，府院联动配套机制落实成效仍待强化的现状，检察机关可依托“一手托两家”的行政检察职能定位，通过检察监督，协调督促行政机关依法履职，提升行政效率，完善破产工作协作联动机制，助力破产程序的顺利推进。此外，在涉国有企业破产、污染企业破产、跨境破产等领域，以及国家税收债权及其它国有资产债权实现、涉政府平台共益债务实现等方面都可能涉及国家利益和社会公共利益，检察机关作为“两益”的代表，可以依法监督履职。

　　二、检察监督介入破产程序的基本原则

　　检察机关应当秉持依法、谨慎的态度，以助力共赢为目标，划定破产检察监督边界、确立监督的基本原则。

　　谦抑有度原则，破产程序本质上属于私法领域，作为行使公权力的检察机关，应当以谦抑性为原则，对破产程序监督的启动保持必要的克制，以依申请监督为原则，以依职权监督、受邀支持工作、支持起诉和公益诉讼为补充，确保法律监督不缺位也不越位。

　　规范履职原则，作为法律监督机关，检察机关介入破产程序应当严格依照法定职权范围，充分、高效、规范行使法律赋予的各项监督权力。

　　协同共赢原则，检察机关介入破产程序，主要目的在于通过对破产程序的法律监督，优化破产程序进程，助力健全市场主体救治和退出机制，协同府院联动履职，共同打造宜商环境，助推社会治理体系的完善，实现各方的多赢共赢。

　　三、检察监督介入破产程序的对象和监督内容

　　第一，检察监督介入破产程序的对象。检察机关刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”均具有相应的法律监督职能，破产程序推进中可能涉及的违规违法行为，均在检察机关的法律监督职能范围之内，因此破产程序检察监督的对象既包括破产审判机关，又包括破产管理人、债权人、债务人、投资人等破产程序参与主体，还包括行政机关、国资或集体资产公司、相关负有协助义务的单位等破产配套机制所涉及的主体。

　　第二，检察监督介入破产程序的内容。检察机关介入破产程序应当通过全流程监督确保破产程序正当与实体正义。因此，检察机关对破产程序的监督包括程序监督和实体监督两个方面。程序监督方面覆盖破产全过程。重点关注：破产申请的受理、破产宣告与程序终结等方面，看参与主体以及利害关系人在破产程序中不同节点的重要程序性权利是否受到损害，破产程序是否公开公正、债权人会议决议是否民主，信用修复工作是否规范。实体监督方面，关注破产参与人的实体权利是否得到保障。如关系到破产参与人实体权利的破产债权申报与认定，破产财产处置与分配以及破产和解、破产重整等方面的行为和生效法律文书。同时关注管理人选任、重整投资人招募、管理人报酬确定等方面。对于破产案件中可能损害国家利益和社会公共利益的情形均应纳入监督范围。

　　四、检察监督介入破产程序的方式

　　检察机关应当充分运用多元化监督方式保障破产程序的顺利推进。在启动方式上，一是依申请监督。破产程序参与人、利害关系人认为破产程序中法院作出的生效法律文书、管理人的履职行为、行政机关的行政行为、相关协助单位的行为等对其权利造成损害的，可以向检察机关申请启动法律监督程序。二是依职权监督。对涉及国家利益、公共利益等具有监督必要性的情形，检察机关可依职权启动破产监督程序。检察机关可以充分发挥大数据法律监督平台作用，加强线索发现、比对研判、综合分析能力，实现精准监督。三是受邀支持工作。法院在破产审判工作中可邀请检察院派员协同部分工作，如以参加管理人遴选、听证会、债权人会议、接管破产企业等方式，维护破产审判秩序，支持法院破产审判工作。四是支持起诉。检察机关可以支持弱势主体提起涉破产程序维权诉讼，帮助其维权。五是提起民事、行政公益诉讼。检察机关针对涉损害国家利益和公共利益的行为可以在法定领域内履行公益诉讼职能。

　　在监督方式上，一是发挥民事检察职能，依照民事诉讼法规定，以民事检察建议形式对破产程序进行监督，对破产衍生诉讼中的生效法律文书可以以抗诉、再审检察建议的方式予以监督。二是发挥行政检察职能，对破产程序所涉行政行为的合法性和合理性进行监督，督促行政机关积极依法履职，配合破产程序的顺利推进。三是发挥刑事检察职能，针对涉嫌虚假诉讼、妨害清算、虚假破产、拒不执行判决裁定、非法处置查封扣押财产、抽逃出资、隐匿故意销毁会计凭证账簿报告等违法犯罪行为，联合人民法院、公安机关形成合力，共同防范和打击涉破产程序的恶意逃废债务行为。四是发挥公益诉讼职能，维护国家利益和公共利益。五是通过改进工作和完善社会治理的检察建议，推动破产程序中社会共性问题的溯源治理。六是依托检察履职，推动完善全链条全方位破产工作协调联动机制。

　　虽然目前检察监督介入破产程序有法可依，但对破产程序监督的直接法律依据即《人民检察院民事诉讼监督规则》，仅为最高检发布的司法解释。且现有规定较为笼统，可操作性不强，检察机关开展破产监督缺乏完整系统的法律制度支撑。《企业破产法》修改在即，个人破产立法亦在推进中，建议加大对破产程序检察监督的立法支持，通过立法和司法解释对破产检察监督权和监督对象、范围、条件、方式等作出更加明确具体的规定。（此文在第十三届中国破产法论坛中荣获一等奖）

原文链接：http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202303/t20230317_1493133.shtml
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