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推进专门立法完善检察公益诉讼制度

　　党的二十大报告专门强调“完善公益诉讼制度”，为公益诉讼制度未来发展提出了更高要求。从党的十八届四中全会作出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的重大改革部署以来，检察公益诉讼历经“顶层设计”“法律授权”“试点先行”“立法保障”和“全面推开”等阶段，不断向纵深发展。随着对公益诉讼特点规律认识的深化，相关法律规范供给不足的问题逐步显现。由于缺乏专项立法的统领，导致相关规范体系性不强，条文之间存在重叠或缺漏。因此，加快推进公益诉讼专门立法，是完善公益诉讼制度、推动公益诉讼工作向纵深发展的基本要求，也是贯彻落实党的二十大精神的务实之举。

　　基于我国的实际情况，学界普遍认为尚不具备直接制定一部一般性公益诉讼法的条件，宜遵循“成熟一个、立法一个”的理念，先行制定一部检察公益诉讼法。笔者认为，遵循现代法典编纂一般规律及我国公益诉讼制度特点，当前先行制定检察公益诉讼法具有现实必要性和实践可行性。

　　检察公益诉讼专门立法具有现实必要性。我国检察公益诉讼制度在规范体系建设上已颇见成效，实践中也累积了大量经验，但由于公益诉讼具有区别于一般诉讼的特征，一般诉讼程序难以满足公益诉讼发展需求。第一，诉前程序有待规范。诉前程序作为行政公益诉讼的前置程序，具有独立的督促履职功能和独特的程序价值。目前，诉前程序仍存在法律规范笼统、程序衔接不畅等亟待解决的问题。第二，现有管辖制度需完善。在地域管辖上，大量公益诉讼案件具有全流域、跨省际的特点，现有的跨区划公益诉讼案件管辖模式尚未形成顺畅的程序流转机制，检察公益诉讼管辖的规范化程度有待提升。第三，检察机关办案领域、范围缺乏明确规定，个体利益与公共利益之间的转化没有明确规定，对公益缺少相关识别程序。第四，检察机关在公益诉讼案件办理中，缺乏必要且有效的调查核实保障机制，难以对损害国家利益或社会公共利益的事实展开深层次调查，特别是在涉国有资产、国有土地等损害国家利益的重点领域，由于缺乏强制调查权支撑，难以对关键证据进行收集和固定。同时，对于正在损害公益需要采取紧急措施的情形，没有规定禁止令等措施。此外，相应的二审程序、证明责任分配等内容也亟须在立法进程中深入研究和确定。

　　检察公益诉讼专门立法具有实践可行性。检察机关提起公益诉讼旨在维护公共利益和客观法律秩序。在诉讼构造上，客观诉讼与传统的主观诉讼存在较大差异，主观诉讼以私益救济为目标，我国传统的行政诉讼和民事诉讼均是以保护个人合法权益为核心的主观诉讼。个人合法权益与公益以及客观法秩序存在较大差别，这使得目前的立法方式难以适应和满足检察公益诉讼的需要，如果在既有程序规范上不断增加特别条款，会破坏两大诉讼法的基本构架，这是公益诉讼专门立法或单独立法的根本原因。

　　现阶段，公益诉讼制度在行政诉讼法、民事诉讼法等法律中的规定均为原则性、授权性的条款。实践中，具体展开制度实践的依据，主要是最高法、最高检针对检察公益诉讼出台的系列司法解释和规范性文件，特别是最高检制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》。不仅如此，各省也陆续出台公益诉讼领域的规范性文件，细化案件办理流程。这些均为制定检察公益诉讼法提供了相对成熟的经验，为专门立法奠定了坚实基础。

　　检察公益诉讼专门立法的三个面向。这主要体现在以下方面：

　　一是立法性质上应当为现有诉讼制度的“特别规定”。检察公益诉讼法作为公益诉讼制度的专门性立法，在内容上应与现行行政诉讼制度、民事诉讼制度和刑事诉讼制度互为补充，在性质上应与海事诉讼特别程序法等特别法类似，与民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法在诉讼程序上形成“一般规定”和“特别规定”的关系。同时，对检察公益诉讼中涉及的实体问题予以特别补充。

　　二是立法结构上可采取“总分总”模式。运用“提取公因式”的立法技术，在行政公益诉讼与民事公益诉讼中提取一般规则，形成总则部分，着重规定立法目的、调查核实权、证明责任、管辖等共性问题。然后，依据传统诉讼的划分规则，在分则部分设置不同章节，分别就检察公益诉讼的具体程序作出规定。例如，目前关于行政公益诉讼诉前程序的规定相对简单，但实践中绝大部分行政公益诉讼案件在此阶段即得以妥善解决，且检察机关还在积极探索诸如“诉前磋商”等一系列契合我国国情的有益举措。因此，可以将公益诉讼程序划分为两个阶段，即公益诉讼诉前阶段与提起诉讼阶段。诉前程序章节主要规定立案、调查收集证据、公告、检察建议、终结调查和审查等内容，提起诉讼程序章节则规定起诉和受理、审理、判决和裁定、二审程序、审判监督程序等内容。附则部分应当对公益诉讼专门术语、生效时间及其与行政诉讼法、民事诉讼法等相关法律的关系作出规定。

　　三是立法内容上应当重点关注实践中亟待解决的问题。笔者认为，当前，检察公益诉讼制度亟须通过立法解决以下五个问题：第一，管辖方面，解决环境公益诉讼全流域、跨省际保护要求，建立跨省际管辖制度；明确规定行政公益诉讼案件由中级人民法院管辖；争议标的较小的民事公益诉讼案件由基层人民法院管辖；等等。第二，受案范围方面，由于我国地区发展不平衡，若在立法中对检察公益诉讼的受案范围作列举式规定，可能导致有的损害公共利益的行为难以受到公益诉讼制度的规范。因此，立法在受案范围上宜采取原则性规定的方式。第三，配套保障方面，可以参照海事特别程序法设立公益诉讼赔偿基金，明确基金的管理使用方式，以及消费者个体受偿程序，甚至可以增加违法收益收缴请求权，更好地发挥公益诉讼的保障作用。第四，调查取证和紧急措施方面，对于不配合调查核实的，可以参照民事诉讼法中对妨害民事诉讼的强制措施章节规定相关保障措施，对于损害公益需要采取紧急措施的可以规定禁止令等措施予以制止。第五，行政公益诉讼诉前程序方面，可以明确规定磋商、制发检察建议、整改的相关程序，突出其司法监督属性，对整改可参照民事执行程序作出细致规定。

　　（作者单位：上海政法学院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202301/t20230119_598961.shtml
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