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如何保证受损公益及时有效修复

　　受损公益有无得到及时、有效修复，是衡量检察机关民事公益诉讼办案质效的重要标准。随着检察机关提起民事公益诉讼工作不断发展，生效裁判执行难、公益损害赔偿金利用率低等执行阶段的问题凸显，直接导致“法益修复”这一民事公益诉讼的终极目标难以实现。

　　以浙江省衢州地区为例，这些问题具体表现在三个方面：一是赔偿金缴付率低。目前，民事公益诉讼的赔偿金缴付率仅为44.7%。在食品安全领域民事公益诉讼案件中，检察机关多会要求侵权人按照销售总额的10倍承担惩罚性赔偿，但侵权人多为小规模个体工商户，收入微薄。尤其是一些侵权人已经承担了刑事、行政责任，对此更是无力赔付，甚至有可能造成因案致贫、因案返贫等次生问题。二是赔偿金利用率低。目前，民事公益诉讼的赔偿金利用率仅为6.5%。衢州多数地区尚未建立公益损害赔偿金专户，更无法论及管理、使用等配套制度，加之部分领域民事公益诉讼案件难以对受损公益直接修复或者采取有效替代性修复措施，故除少量非法捕捞水产品民事公益诉讼案件的赔偿金已用于增殖放流外，绝大多数赔偿金仍“沉睡”在当地财政账户中。三是侵权人自行修复验收效果欠佳。侵权人通常不具备修复受损公益的专业能力和条件，加之办案人员精力有限，难以进行实时监督，侵权人的修复效率及效果均难以符合预期。

　　笔者建议，从以下五个方面着手对民事公益诉讼进行全流程优化，促进实现受损公益的及时、有效修复。

　　一、优化监督路径研判，审慎提起民事公益诉讼

　　对于可同时采用行政公益诉讼与民事公益诉讼予以规制的侵害公益行为，如果采取行政公益诉讼的监督方式，则督促行为人修复受损公益的直接责任人为行政机关，其具备更明显的专业优势和更充足的资金保障，受损公共利益复原的概率、程度、效率亦会更高；否则，可能会出现案件“判而难执”的困难。因此，要牢牢把握行政公益诉讼为主、民事公益诉讼为辅的检察公益诉讼制度制定初衷，准确把握检察机关法律监督者的定位。检察机关要加强线索的分析研判，确保能开展行政公益诉讼的就开展行政公益诉讼，始终贯彻谦抑性原则；对于需要特别追究行为人个人侵权责任的，方可提起民事公益诉讼，做精做优民事公益诉讼。检察机关要评估民事公益诉讼介入的适当性与必要性。若违法行为并未对公益造成实际损害或重大损害危险，且行为人已经受到行政处罚或刑事制裁，则应慎重考量是否还需追究其损害赔偿责任。

　　二、严格审查案件事实，准确界定侵权主体

　　民事公益诉讼的案件线索大多来自刑事案件，刑事附带民事公益诉讼占了民事公益诉讼的大多数。检察机关在确定公益损害责任主体时，应仔细区分刑事犯罪和民事侵权，避免以刑事思维办理民事案件。由于刑事责任和民事责任证据认定标准不同，实践中未构成犯罪的行为仍有可能构成侵权，依法将非犯罪嫌疑人追加为共同侵权主体，有利于促进后续民事公益诉讼生效裁判的全面履行。如夫妻二人共同经营砂石场，丈夫因非法采矿被追究刑事责任，即便妻子因证据不足未被追究刑事责任，在民事上仍有可能构成共同侵权。公益诉讼检察官可以根据需要补充调查取证或者用民事思维重新审查来自刑事案件的相关证据。此外，民事侵权与刑事犯罪的责任承担主体也不尽相同。民法典第1188条、第1191条、第1192条规定了监护人、用人单位和雇主的替代责任。因此，当企业工作人员或临时雇工在执行工作任务和提供劳务过程中造成生态环境损害时，需精准确定民事侵权责任主体。相较而言，对于同一公益损害赔偿责任，用人单位（雇主）的履行能力一般要优于个人，依法将用人单位（雇主）列为案件被告，亦有利于后续生效裁判的履行和受损公益的修复。

　　三、合理确定诉讼请求，有效实现法益修复

　　确立合法合理的诉讼请求至关重要。以食品安全领域民事公益诉讼案件为例，提出诉讼请求需考虑诉讼请求类型与惩罚性赔偿制度的适用两个问题。根据《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定，食品安全领域民事公益诉讼的诉讼请求包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等。如果市场中仍有涉案产品流通，可以诉请商家、生产者采取停止销售、警示、召回、无害化处理等措施。关于惩罚性赔偿制度的适用，我国现行法律并未作出明确规定。2019年5月，中共中央、国务院在《关于深化改革加强食品安全工作的意见》中首次提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”；2021年3月，最高检与农业农村部、中国消费者协会等部门共同印发的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》规定，应根据侵权人主观过错程度、违法次数和持续时间、行政处罚和刑事处罚等因素，综合考虑是否提出惩罚性赔偿诉讼请求。司法实践中，具体可参照食品安全法、消费者权益保护法的有关规定，以销售价款总额或者利润为赔偿基准，以3倍或者10倍为倍数上限，具体倍数的确定可以参照“两高”《关于常见犯罪的量刑指导意见（试行）》，分层次进行量化。

　　四、督促生效判决履行，确保执行到位

　　“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条规定，人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行。故法院是督促公益侵权人履行侵权责任的第一责任人。《人民检察院公益诉讼办案规则》第66条规定，人民检察院发现人民法院在公益诉讼案件判决生效后不依法移送执行或者执行活动违反法律规定的，应当依法向同级人民法院提出检察建议。通常情况下，承办检察官在案件的前期调查阶段会对公益侵权人的赔偿能力进行了解。当侵权人未在规定期限内履行赔偿义务时，承办检察官可与法院沟通，告知其相关情况并督促其移送执行，必要时可提出检察建议。另外，承办检察官发现审判人员和执行人员违法渎职、侵害社会公共利益相关线索的，应及时移送职务犯罪侦查部门。

　　自行修复的诉讼请求多发生在生态环境领域民事公益诉讼中，考虑到自行修复可能存在修复效果欠佳的问题，检察机关确定诉讼请求前，应严格审查侵权人修复能力，以免修复验收通不过，错过生态环境的最佳复原期。诉请侵权人自行修复的，检察机关可以委托专业第三方机构或者相关部门对侵权人的修复工作进行监督、验收，修复期间产生的监测、监管费用以及修复完成后的验收费用、修复效果评估费用等，可依据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条第3款规定，在诉讼请求中列明，由侵权人负担。

　　五、合理使用损害赔偿金，有效发挥制度价值

　　关于损害赔偿金的管理与使用，实践中主要有三种做法。一是直接将赔偿金缴入同级国库，如浙江省人大常委会通过的《关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定“公益诉讼赔偿金全额缴入国库”。二是设立公益损害赔偿金专户，对赔偿金的使用、管理及监督等予以明确规定。三是将赔偿金用于委托专业第三方机构或相关行政部门代为开展修复，包括直接修复和替代性修复。

　　作为维护公共利益的重要方式，民事公益诉讼的公益损害赔偿金理当用于公益修复。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。前述第一种做法虽然解决了赔偿金去向问题，但后期支取使用困难，并不利于修复受损公益。第二种做法虽解决了公益损害赔偿金流向、使用及管理问题，但需相关部门协作配合达成一致，实践中难以全面推广。第三种做法需因案而为，虽能有效促进公益修复，但若缺乏制度保障则难以稳定持久运转。

　　建议取后两种做法之所长，与公益性基金会等专业第三方机构建立长期合作关系，委托其管理和使用涉案生态修复资金，并组织实施生态环境修复项目，食品安全相关赔偿金亦可由其策划并经相关单位审核通过后进行使用。需要注意的是，为监督专业第三方机构履职尽责，有必要根据公益侵权领域，邀请生态环境部门或市场监管部门等担任监督人。

　　（作者单位：浙江省衢州市人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202301/t20230105_597705.shtml
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