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2022法学理论研究盘点·行政法学与行政诉讼法学篇|完善行政程序法治 促进全方位治理

　　党的二十大报告强调，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。各级政府在不折不扣地落实新时期法治政府建设的纲领性要求的同时，在行政决策、多元化解纠纷、行政监督等领域形成了许多具有中国特色的关于良法善治的有益经验，也切实反映在行政法学与行政诉讼法学研究热点话题中——

　　完善行政程序法治 促进全方位治理

　　

　　余凌云

　　□行政检察的核心是行政诉讼监督。审查抗诉案件的启动条件需要立足案结事了政和的政策导向，逐步拓展行政检察发展空间。对于不符合抗诉条件的案件，基于权利救济这一首位目标，也不能简单以不支持监督申请了事，还需主动发现当事人和解的可能性，综合考量案件背景、纠纷原因等，通过平衡协调各方利益，使当事人的合理诉求得到重视和解决。对于进入再审阶段的案件，也应进一步发挥检察机关的能动性，把行政争议实质性化解作为行政检察的重要牵引，通过释法说理促使行政相对人回归理性期待、达成和解。

　　党的二十大报告强调，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。各级政府在不折不扣落实新时期法治政府建设纲领性要求的同时，也在行政立法、行政决策、行政执法、多元化解纠纷、行政监督等领域形成了许多具有中国特色的关于良法善治的有益经验。这些理论与实务协同发展、良性互动的探索过程，切实反映在本年度行政法学与行政诉讼法学研究的热点话题中，其整体可分为四个方面。

　　实现全方位治理

　　法治政府建设首先是有为政府建设，有赖于党委领导、政府主导、社会协同、公众参与等多方面的良性互动，促进全方位治理。开放的建设视野印证了新时期依法治国的发展方向，理论研究要紧紧围绕“更好发挥政府作用”、推动高质量发展等关键目标，将“人民满意”作为衡量法治政府建设成效的更高标准。

　　（一）打造诚信政府。近年来，为了优化营商环境，加强社会信用体系建设，打造“诚信政府”这一传统议题重回公众视野。根据2016年国务院印发的《关于加强政务诚信建设的指导意见》，学者们围绕政务诚信的理论变迁、实务诉求展开了充分讨论，以期进一步回答诚信政府的内涵、规则体系如何构建等问题。诚实信用、信赖保护和合法预期相继在理论引介中出现。有学者通过现行法和实务裁判的梳理明确指出，我国不应遽然采行大陆法系传统的信赖保护制度或源自英国的合法预期保护制度，还需进一步发掘诚实信用理论的本土化应用成果。有学者则进一步澄清了名为“信赖保护”实为“合法预期”的理论误读，将司法裁判既有的履约践诺、不得随意撤销行政决定的二元规制结构发展为包括信赖保护条款在内的三元结构。在实践中健全政务诚信监测机制，落实《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》有关政府守信践诺的纵深推进，进而带动社会诚信的长足发展。

　　（二）建设数字政府。打造有为政府，更好发挥政府作用，离不开数字化转型下的科技保障。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》划定了数字政府建设的整体框架和路线图。学者们围绕数字政府平台机制、数字行政行为机制、数字公民参与机制和数字社会治理机制展开了一系列讨论，提出了“整体智治”的法治政府建设观。作为整体治理理论的继承与发展，其在促成智能时代公共法律服务数字化转型的基层范例中得到进一步验证。

　　在此基础上，有学者进一步提出“数治”理念，生动描绘了行政权力与数据处理及算法应用深度融合的景象。在本质上，数治是政府治理手段的技术赋能，其内核仍然是公共权力的行使，升级过程涉及业务流程、体制机制以及制度模式的整体性重塑。其中，需要格外注重公共权力行使对个人合法权益的保障，形成更高程度的合法性原则，对数字科技予以有效回应。以数字化转型带来的政务数据融通为例，现行关于匿名化和去标识化的规范均不能支撑个人信息流通利用，需要特别防范个人信息外泄和过度使用的风险。此外，也有学者注意到，数字化转型在行政决策中的广泛渗透，反映了专业决策与技术决策的协同关系。未来，在智能化行政系统的建构过程中，有必要进一步调和算法和人工之间的矛盾，通过引入穿透式的问责机制，将行政监管责任落到实处。

　　（三）包容审慎监管。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。因此，相关法规政策也要尽快出台。总体思路是，在整体安全得到保障的前提下，形成“允许试错、宽容失败、充分信任”的良性创新文化。在产业发展的不同阶段，适当调整监管目标、措施、节奏和力度，创新包容审慎监管、提升产业发展和创新能力。同时，也有学者指出灵活监管可能带来治理上的不确定性。面对一时看不准的新技术、新产业，有必要为市场留足发展空间。通过开放决策程序，提升行政理性，激励市场与政府探索创新。根据公共风险的大小适时适度干预，合理化解新型技术引发的伦理问题和价值冲突，努力实现科学技术进步、社会秩序维护和国家安全治理之间的平衡。

　　完善行政程序法治

　　程序是实体的保障，程序越规范，实体行为就越有章可循。党的二十大报告要求“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。给行政权力定规矩、划界限，就是为了把权力关进制度的笼子里。这个“规矩”“界限”“笼子”，最重要的构成要素就是行政程序法治。针对行政复议、行政诉讼、行政赔偿等事后监督、救济机制，补充事前和事中规范，可避免行政权的违法和不当行使。

　　（一）修订单行法规。推进依法行政，首先要为行政行为提供基本规则，配套相应的单行法规。这方面分散立法工作从上世纪九十年代至今已经基本完成。迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，遇到的新的问题需要解决。有学者主张，通过修法、出台新的立法推进政府治理信息化与法治化的深度融合。首先，对既有法规范进行微调，梳理现有立法中与行政管理信息化、数字化、智能化特征不相适应的地方，再根据实际需要不断创新。其次，对立法空白领域进行补缺，考虑现实需要和行政法律体系的完整性，把相关立法意见，通过立法程序上升为法律规范，待其发展成熟便可作为行政法典编纂的原始资料。

　　（二）制定行政法典。全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，行政法律体系的建设也应更加注重系统性、整体性和协同性。通过行政法法典化的培育，填补基础性、规范性的立法漏洞。对此，学者们展开了充分讨论，包括如何确定行政法典的内部体例、如何处理行政法体系与其他部门法之间的关系等抽象技术运用问题，以及行政法典化是否具有实际意义、切实可行的立法进路应当如何选择等政策规划问题。

　　目前，关于行政法法典化的现实意义，学术界已基本达成一致，普遍认为这是行政法体系化与国家治理现代化的必然要求。大多数学者支持“两步走战略”，并提出要借鉴民法典颁行的成功经验，尽早启动以行政法总则为代表的、条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。具体是，先制定行政法总则，对各分则编纂起到引领作用，最终形成体系完整的行政法典。其间颁行的行政法规则，只要符合法典的“基本”定位，原则上都应当编入法典。同时，还有部分学者注意到行政法与民法、刑法等部门法在规范内容上的不同侧重点，主张优先制定全国统一的、涵盖各个领域和层次的行政程序法。汲取《江苏省行政程序条例》的立法经验，在行政法典起草工作中先后聚力于行政程序法、行政组织法等领域某个或者某类行政法规范的整备、统合与协调，提高立法效率和现实适应性。

　　（三）健全裁量基准。法律的终点是裁量。面对行政法律体系现存的空白、重复和体系性不强等问题，虽然可以通过继续制定和修改单行法、提高行政法典化水平等路径予以弥补，但根本性解决问题的关键还是要仰赖行政裁量基准的确立。总结基层执法经验，将建立健全行政裁量权基准制度上升为国家战略规划。关于行政裁量基准未来的发展方向，基准制定权限如何划分、适用效力如何确定等较有争议的问题，学术界展开了充分的讨论。对于行政裁量治理效果等传统议题，有学者结合我国裁量基准规范体系的定位和发展现状，提出更为具体的“理性的可接受性”标准，主张基准制定应当同时获得法律共同体和多数相对人认可，最大程度为市场主体和人民群众提供便利。对于智能行政执法等外部环境的转变，有学者重点从机器执法与正当程序原则的自洽性出发，主张将流程化后的执法业务、线性的审批决定转化为软件编写内容，助推“互联网+”监管和公共服务的有序发展，兼顾行政效能、技术发展与各方主体可接受性的平衡。

　　行政复议体制改革

　　行政复议作为多元纠纷化解的重要抓手，是彰显习近平法治思想实践伟力的重要场域。《行政复议体制改革方案》为各地有序开展复议体制改革试点指明了工作方向。体制改革有助于进一步反映法治建设末端问题，推动社会治理体系和能力持续提升。2022年10月，行政复议法修订草案提请全国人大常委会审议。在鲜明的政策引导下，学者们积极总结试点过程中凸显的制度性障碍，就行政复议体制改革的模式探索进行了充分讨论。

　　（一）保留复议的行政性。通过梳理我国行政复议体制改革历程，学者们就行政复议的功能定位、救济方式、复议机关以及机构设置等问题展开了充分讨论。其中，行政复议是否属于行政行为，行政机关究竟是以中立的身份处理相对人和行政机关之间的纠纷，还是通过单方意思表示作出与行政处罚等传统行政行为无异的决定，这足以划分出两条截然不同的研究进路。

　　当前，行政复议法修订草案已面向社会各界征求修改意见，其中关于程序机制的设计表现出与行政诉讼法趋同的倾向。其实，行政复议相对于行政诉讼在行政行为合理性审查方面的专业优势正是其制度的特色。支持行政复议司法化的学者实质上承袭了行政诉讼配套机制的传统认知，将一切涉及居中裁判的权力都归为司法权。强调行政复议行政性的学者则更加注重行政复议机关在解决专业性、技术性问题方面的经验和人才优势，根据其与被申请人、原行政行为之间的层级监督关系，得出争议裁决类型和直接救济手段。本次行政复议法修改和相关体制改革也应坚持行政性方向，谨慎对待复议程序司法化的改革举措和学理讨论，尽可能将改革试点中形成的有益经验固定下来。明确行政复议原则、职责和保障，完善行政复议受理及审理程序，确保法治政府建设于法有据。

　　（二）相对集中复议权。行政复议体制改革源于全面依法治国的深入推进，公民权利意识和法治意识不断增强。“条块结合”的行政复议体制难以满足人民群众日益高涨的监督行政需求，存在职能分散、办案标准不统一、资源配置低效、公信力不足等诸多问题。结合各地开展行政复议体制改革的实践经验，学者们比较支持行政复议权相对集中行使，强化行政复议机关吸纳和化解行政争议的能力。但也有学者担心地方行政复议案件改由政府集中管辖和审理后，主管部门审理本领域行政复议案件的部门专业性优势将难以为继，需要打造专门化队伍，强化相关复议人员的专业素质保障。目前，行政复议机构设置主要形成了同级政府主理和司法部（厅、局）加挂行政复议局牌子两种模式。前者要求各职能部门配合调查、执行复议决定的全过程统筹能力更强；后者则在职能配置和机构设置上更加简洁协调。但无论改革的路线如何设计，理论研究和实务变迁始终紧密结合在一起，总体朝着权利救济这一基本功能和首要目的进发。

　　（三）行政复议委员会。为增强行政复议主体公正性，学术界围绕行政复议委员会这一体制改革问题，形成了咨询模式和议决模式两种观点。从1999年行政复议法实施、贵州省政府第一次进行地方试点，到现在全国范围内广泛设立行政复议委员会，并在本次修订草案中确立“咨询意见机关”的职能定位，已经过去二十多年。虽然学者们对其发挥的实际效用仍有疑虑，但从浙江省及各市、县已经组建的行政复议委员会人员构成来看，政府职能部门法制机构的负责人往往以咨询委员的身份继续参与行政复议工作，在一定程度上弥补了专业性弱化的不足。

　　关于行政复议委员会具体制度的构建，有学者从保证复议委员会的中立性、明确复议委员会的职能权限、增强复议委员会运行程序的正当性、强化复议委员会咨询意见的咨询性四个方面，提出了构建咨询型行政复议委员会的具体构想。也有学者建议提高行政复议委员会的设置等级，在地市级以上政府设置行政复议委员会，为本市及市内各县区重大复杂案件提供咨询，以此解决县级政府专家缺乏的问题。毫无疑问，行政复议体制改革，除了探讨相对集中复议权、行政复议委员会等改革中成熟起来的既有机制，未来还需进一步推动行政复议申请范围、申请人资格以及行政复议决定体系化等方面的革新，依循法治轨道，以行政复议率先发展带动整个行政司法体系的整合优化。

　　彰显行政检察功能价值

　　新时代行政检察具有化解行政争议、促进行政争议案结事了政和的重要功能。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）对检察机关如何推动实质性化解行政争议作出重要部署，党的二十大报告中再次强调，“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。相关办案经验和实务中发现的问题，均反映在本年度行政法学与行政诉讼法学的理论研讨中。

　　（一）检察建议。检察建议具有化解潜在之诉的重要价值，是行政非诉执行监督的主要方式。各地试点中形成的检察机关诉前介入方式更为多样，诸如协助调解、关联纠纷调处、释法说理、协调社会救助等多种柔性方式为检察机关加强法律监督工作提供了多样化渠道，但也存在介入化解的依据不足、作用有待提升的现实问题。有学者指出，检察权是蕴含极强法律监督属性的国家权力。

　　至于检察建议的诉前程序作用，有学者通过比较《意见》与现行法关于检察机关对行政诉讼活动检察监督制度的具体表述发现，《意见》对检察建议提出了更高标准，明确其不仅仅是单纯的前置性程序，更是具备“实质性解决行政争议”这一实体性功能的重要环节。针对此项制度的具体构造，有学者指出，行政检察的效力取决于监督的精准度。制发检察建议不能“一发了之”，要真正把问题点出来、点到位，才能让被监督者心服口服。也有学者通过研究典型案例，梳理出优秀检察建议的制发要点，提出检察建议内容应当紧扣违法点，为被监督对象纠正违法行为提供精准指引。如此才能督促行政机关“认真做好”对检察建议的落实和反馈，增强检察建议的刚性。

　　（二）行政抗诉。行政检察的核心是行政诉讼监督。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》从权力制约监督、矛盾纠纷化解、深化体制改革三个层面，进一步对行政非诉执行制度提出要求。学术界的讨论也坚持从行政诉讼监督出发，认可其作为行政检察职能的主要组成部分，具有监督法院依法审判，监督行政机关依法行政以及保护公民、法人和其他组织合法权益的功能与作用。

　　从实践来看，针对各地试点中出现的立案受阻、程序空转等问题，有学者指出，审查抗诉案件的启动条件需要立足案结事了政和的政策导向，逐步拓展行政检察发展空间。对于不符合抗诉条件的案件，基于权利救济这一首位目标，也不能简单以不支持监督申请了事，还需主动发现当事人和解的可能性，综合考量案件背景、纠纷原因等，通过平衡协调各方利益，使当事人的合理诉求得到重视和解决。对于进入再审阶段的案件，也应进一步发挥检察机关的能动性，把行政争议实质性化解作为行政检察的重要牵引，通过释法说理促使行政相对人回归理性期待、达成和解。

　　（三）行政公益诉讼。公益诉讼设立的初衷是为了监督行政机关依法行政，助推国家治理体系和治理能力现代化。行政公益诉讼作为一项新的制度设计，尚存在相关法律规定不完备、科学性不足等问题。比如，在行政诉讼法的体例安排上，检察公益诉讼的相关条文被置于“诉讼参加人”的章节，影响检察公益诉讼法律监督功能的充分彰显；以既成损害为诉讼程序启动条件的救济方式也难以发挥行政公益诉讼所应具备的预防功能。就公益诉讼是否需要单独立法这一规则构建，有学者主张，制定一部综合、基本、系统、全面的公益诉讼法的单一立法模式，作为对行政监管不足的重要司法补充。除了总体立法模式的探讨，也有学者关注公益诉讼原告选取、诉讼提起条件等具体制度的运行，不断丰富完善形式审查的实务操作标准。

　　除了将目光聚焦学理和规则构建外，还有学者关注行政公益诉讼试点经验，发现各级党委、人大和政府提供的制度支持能够进一步促成检察机关和行政机关的良性互动，推动行政公益诉讼诉前程序的实质化。针对最高检发布的公益诉讼典型案件，有学者围绕适用实效作出进一步梳理发现，典型案例都贯彻了双赢多赢共赢理念，能够在诉前尽可能消除公益损害。对此，还需进一步加强理论与实务联动，在细化公益诉讼类型、树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念方面提供充足的制度供给。

　　（作者分别为中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院教授，清华大学法学院博士研究生）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202301/t20230107_597895.shtml
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