政讯通中心

发挥控告申诉检察制度优势——为非公有制经济提供平等有力司法保障

　　

　　兰楠

　　□依法能动履职是检察机关在习近平法治思想指引下积极探索实践的经验总结，控告申诉检察工作对非公有制经济的保护，应以化解当前的具体纠纷作为“直接目标”，以将企业治理融入办案作为“进阶目标”，结合涉案企业合规改革试点，保护和促进非公有制企业健康发展，把“抓末端、治已病”与“抓前端、治未病”结合起来，积极参与纠纷的源头防范、治理，深入参与国家治理，灵活践行预防性司法理念，防范化解纠纷于未然。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对非公有制经济发展高度重视，习近平总书记多次作出重要指示，为推动非公有制经济持续健康发展提供了根本指引。党的二十大报告再次强调，“促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”。刚刚结束的2022年中央经济工作会议再次重申，切实落实“两个毫不动摇”“从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来”“依法保护民营企业产权和企业家权益”。对检察机关控告申诉检察业务而言，要全面积极依法能动履职，主动融入“中国之治”的大势，发挥控告申诉检察制度优势，为非公有制经济发展提供更有力的司法保障，营造良好的法治化营商环境，从法治保障层面“激发各类市场主体活力”，服务经济社会高质量发展。

　　从法治保障层面激发非公有制经济主体的市场活力

　　2019年12月，《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》提出，坚持公平竞争，对各类市场主体一视同仁，营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境，确保权利平等、机会平等、规则平等；加强法治保障，依法保护民营企业和企业家的合法权益，推动民营企业筑牢守法合规经营底线。

　　发挥检察机关法律监督的制度优势，为非公有制经济健康发展提供有力司法保护，包括：加大对非公有制企业的刑事司法保护力度，依法惩治侵犯非公有制企业投资者、管理者和从业人员合法权益的违法犯罪行为；充分履行法律监督职能，依法保障司法审判、执行效率，防止因诉讼拖延扩大对企业生产经营的影响；依法保障非公有制企业和相关人士在民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼程序中的合法权利；依法监督查封、扣押、冻结等强制措施是否按照法定程序实施，尤其是区分违法所得、其他涉案财产与合法财产，区分企业法人财产与股东个人财产，区分涉案人员个人财产与家庭成员财产；依法甄别纠正侵犯非公有制企业和企业家人身权、财产权的冤错案件。

　　公开、公平、公正的法治环境，能够保障非公有制企业安心创业、专心经营、用心发展。依法保障非公有制企业合法权利，尤其是纠正冤错案件，更能传递和提振投资市场信心。

　　追求实质平等是对非公有制经济保护的正当性基础

　　对非公有制经济的司法保护不是一种简单意义上的特殊保护、特别对待，而恰恰是以“激发各类市场主体活力”为目标，以“对市场主体悬殊地位适度修正”为基础的“追求实质正义”的平等保护。

　　从宏观层面观察，非公有制经济是社会主义市场经济发展的重要成果，是推动经济社会发展的重要力量，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥着不可替代的作用；从微观层面观察，非公有制企业是非公有制经济的微观基础。但是，绝大多数非公有制企业与国有企业相比，由于自身的局限，可能存在着资金实力不够雄厚、法律意识相对淡薄、内部管理不够规范等短板，由此造成了在资本市场上融资难度大、企业内部合规制度不完善等问题，而融资难度大和合规制度不完善又进一步造成非公有制企业更易陷入法律纠纷的困境而难以有效自救的局面。

　　这些问题在一定程度上映射到了具体的司法实践中。从近年来检察机关控告申诉检察部门受理的相关案件看，非公有制企业高发的法律风险主要包括：一是市场“融资难”“融资乱”的现象在非公有制企业集中体现，导致非公有制企业“融资类纠纷”多发；二是“融资难”引发大量“担保需求”，“担保需求”与“法律意识淡薄”“内部制度不完善”等问题产生叠加效应，引发了大量由于担保约定不明或者无法承担责任而引发的纠纷，许多企业也因对外承担巨额担保责任而陷入经营困境；三是一些企业内部管理不规范，比如公章管理混乱、合同的审批签署流程不规范、公司章程无法为实际发生的争议提供处理依据等；四是企业管理经营机制存在疏漏，现代企业治理结构亟须完善，比如对外签订合同没有有效的商业风险和法律风险评估预判机制；五是大部分企业缺乏防范和应对法律风险的能力，一旦陷入诉讼，基本难以维持正常的生产经营活动。

　　总体上看，由于历史与现实政策等方面的原因，我国非公有制企业在生产经营中存在一些局限性。同时，非公有制企业又存在着天然的灵活性、机动性，在创新发展、增加就业等方面发挥着不可替代的作用。基于以上两方面的考量，检察机关控告申诉检察部门要从“提供最优法治化营商环境”“激发各类市场主体活力”“适度弥补非公有制经济市场主体的相对弱势”出发，依法能动履职、强化溯源治理，从法律适用上指导和帮助非公有制企业应对法律风险，同时预判和避免法律风险，加强对非公有制企业的平等保护、追求实质正义。

　　以控告申诉检察的制度优势提供实质正义的最后防线

　　控告申诉检察部门在检察机关所涉及的司法程序中，既位于案件的“第一道入口”，又提供“最后一道防线”。一方面，控告申诉检察部门受理审查控告、申诉案件，将符合受理条件的民事、行政、刑事案件移送相关业务部门进一步办理，是受理案件的“全入口”。长期以来，控告申诉检察部门高度关注非公有制经济保护工作，依托案件“全入口”的优势，全面分析、评估、处理和把握涉非公有制经济控告申诉案件的司法保障问题。另一方面，控告申诉检察部门所受理审查的案件大都已经经过一审、二审、再审，或已经经过侦查机关侦查终结、检察机关作出不起诉（相对不起诉）决定，而争议（纠纷）仍未能得到有效化解，控告申诉检察部门的审查意见决定了案件的下一步走向（根据受理审查情况及理由再次启动实质审查或审查结案），提供了保护实质正义的最后一道防线。

　　对非公有制企业而言，企业生存发展所涉及的利益是多元的，既涉及诉争纠纷的依法、理性、高效解决，也涉及企业的复工复产、正常经营，还涉及企业对未来法律风险的预判、规制。在此情况下，控告申诉检察部门往往需要把工作往前推一步、往实做一分，主动回应大局需求、人民关切和法治需要，既要依法处理好每一起个案，又要积极能动地指导、帮助非公有制企业预判纠纷、防范纠纷，加强内部管理、建章立制。从既有的司法实践来看，控告申诉检察部门根据案件的不同情况，分别采取了有针对性的履职方式：在有的案件中，支持当事人的申请监督请求、提出了监督意见，如通知侦查机关撤销“挂案”或建议侦查机关变更强制措施；在有的案件中，发现当事人申请监督的理由不成立的，进行充分释法说理，促使当事人理解和接受案件的终局处理结果，安心回归企业生产经营；在有的案件中，发现各方在事实认定和法律适用之外，还存在需要调解的其他事项，积极促进各方协商解决，最终达成一致；在更多的案件中，指出当事企业或个人在主客观上存在的不当或疏漏问题，并且从法律上予以指导完善。

　　将溯源治理与预防性司法理念融入非公有制经济保护

　　依法能动履职是检察机关在习近平法治思想指引下积极探索实践的经验总结，控告申诉检察工作对非公有制经济的保护，应以化解当前的具体纠纷作为“直接目标”，以将企业治理融入办案作为“进阶目标”，结合涉案企业合规改革试点，保护和促进非公有制企业健康发展，把“抓末端、治已病”与“抓前端、治未病”结合起来，积极参与纠纷的源头防范、治理，深入参与国家治理，灵活践行预防性司法理念，防范化解纠纷于未然。

　　强化非公有制经济保护的溯源治理，主要包括以下三个层面的内容：第一，个案治理、类案治理与行业治理的有机结合。对非公有制企业而言，在生产经营中面临的一些短板弱项不是个例，而是普遍性问题和类型化问题，值得企业所在行业引以为戒。

　　第二，溯源解决企业内部治理问题。笔者通过对大量涉非公有制企业的纠纷进行综合分析发现，非公有制企业所涉法律纠纷多数可以溯源于企业治理问题。大量非公有制企业在决策上单纯依赖企业主，不仅缺乏防范法律风险的意识，甚至缺乏商业风险意识，单纯的利润追求加剧了“企业治理低水平运行”的问题。

　　第三，溯源治理需要通过具体个案的“抓末端、治已病”延伸到类案的“抓前端、治未病”，在非公有制企业形态中，推动企业合规改革，强化内部风险的控制与外部风险的预判。依据既有的控告申诉检察工作实践经验，从企业的设立形态，到企业中董事、监事和高级管理人员的规范管理及对外合同签订、合同履行，再到纠纷的发生、解决和对生产经营的切割保全，检察机关都可以对涉案企业（包括潜在的涉案企业）进行有益提示，深入分析经济发展中可能进入司法、检察环节的风险隐患，防范金融风险、市场风险与个体风险。

　　（作者单位：最高人民检察院第十检察厅）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202212/t20221230_597214.shtml
[免责声明] 本文来源于网络转载，仅供学习交流使用，不构成商业目的。版权归原作者所有，如涉及作品内容、版权和其它问题，请在30日内与本网联系，我们将在第一时间处理。