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破解实践困境完善制度促进专门学校建设

　　□实践中，多数未成年人在实施犯罪行为前存在不良行为或违法行为。为有效实现对罪错未成年人的教育矫治，修订后的预防未成年人犯罪法就专门教育相关问题进行了明确规定。但是，预防未成年人犯罪法规定的内容有待细化，实践中专门学校建设仍然面临着诸多困境。本文拟从专门学校的历史发展、现实困境与未来展望三个维度审视该议题，以期有助于促进专门学校建设。

　　近年来，我国未成年人犯罪呈现上升趋势，且犯罪低龄化现象突出。司法实践中发现，多数未成年人在实施犯罪行为前存在不良行为或违法行为。为有效实现对罪错未成年人的教育矫治，修订后的预防未成年人犯罪法就专门教育相关问题进行了明确规定。但是，预防未成年人犯罪法规定的内容有待细化，实践中专门学校建设仍然面临着诸多困境。本文拟从专门学校的历史发展、现实困境与未来展望三个维度审视该议题，以期有助于促进专门学校建设。

　　历史维度：专门学校的历史发展概览

　　在我国，专门学校滥觞于上世纪50年代的工读学校制度，当时的工读学校作为一种社会救济手段，将社会上无家可归的未成年人，以及犯罪程度尚未达到负刑事责任的未成年人集中起来，经由集体生活和劳动改造，达到矫正其不良行为的目的。所谓工读学校，是一种半工半读的特殊教育学校。

　　1979年，中共中央转发的《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》指出，工读学校是一种教育挽救违法犯罪学生的学校，要认真办好。1981年，国务院批转《关于办好工读学校的试行方案》，全国相继恢复和建立了百余所工读学校。1987年，国务院办公厅转发的《关于办好工读学校的几点意见》指出，工读学校是对有违法和轻微犯罪行为的中学生进行特殊教育的半工半读学校，是普通教育中的一种特殊形式。随着上述文件的出台，实践中也出现了个别以“专门学校”命名的工读学校。

　　1999年预防未成年人犯罪法对工读学校作出明确规定，使得工读学校有了明确的基本法律依据。预防未成年人犯罪法规定，对有严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育。2000年，《关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》强调，把工读学校办成教育、矫治、挽救有严重不良行为的未成年人、预防青少年违法犯罪的中心。2021年，我国取消了未成年人收容教养制度，半工半读性质的工读学校退出历史舞台，转而由专门学校对符合要求的罪错未成年人进行教育矫治。这类教育矫治措施本质上是一种重要保护处分措施，专门学校则是实施保护处分措施的特定场所。因此，专门学校的性质也逐步发展为集提前干预、教育矫治、犯罪预防于一身的未成年人罪错行为矫治教育场所。

　　现实维度：专门学校的三重实践困境

　　现有立法规范较为模糊，缺乏完善的机制保障。目前，对专门学校的法律规定主要集中在预防未成年人犯罪法第四章关于严重不良行为的矫治中，包括进入专门学校的条件与程序、入学教育机制、教育评估机制、教育矫治机制等。然而，上述规定较为空泛，缺乏具体可执行的操作标准。例如，预防未成年人犯罪法第43条规定，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育，但并未明确评估的程序、标准及相应的告知程序，实践中各地评估机制难以统一。此外，现有规范也存在不足，例如入学程序以行政化的裁决方式为主，忽视了应强制送入专门学校的特殊情况；对接受专门教育后得到有效矫治的未成年人，缺乏转出普通学校的衔接机制；对未成年人教育未建立相应的日常管理制度、教学质量评估体系、校内保障机制等。

　　专门学校在实际运行中存在资源配置不当等问题。在学科配置方面，专门学校并未严格区分专门教育和专门矫治教育，其中专门教育的内容仅概括性提出分级分类，未能提供多元化的教育培养模式。在师资力量方面，专任教师数量有限，无法承载罪错未成年人接受专门教育的需求。专门学校教师所面对的工作难度和工作强度都远超于普通学校的教师，在师资专业能力上也需要制定相应的考核评定标准。在教育资源方面，目前各地的专门学校欠缺系统的校园建设和人员管理制度，在程序设计上仍显粗放，尚无法做到精细设置。

　　社会对专门学校教育存在认知偏差。一方面，部分家长认为社会对专门学校存在负面看法，担心子女就读专门学校会被标签化，或是与其他罪错未成年人发生“交叉感染”，因此，在思想认识上拒绝将专门学校视为教育矫治场所。另一方面，本应承担起教书育人职责的普通学校则将专门学校视为收容场所，为了追求升学率将考试分数不高、品德行为较差的学生劝退进入专门学校，或是在教育过程中流露出对专门学校的歧视，影响了未成年人对专门学校的认识。上述认知偏差主要来源于对专门学校的认识不足，由此造成的污名化、标签化效应明显，会直接或间接地影响被矫治未成年人的再社会化。

　　未来维度：专门学校建设的对策建议与未来展望

　　推动预防未成年人犯罪法中专门教育内容的单独立法规定，为专门学校建设提供明确的规范指引。一是明确专门教育和专门矫治教育的具体入学程序、招生对象和招生范围，建立矫治强度梯度化机制。对严重不良行为和涉罪未成年人，实行分班教学，避免混管混教；对因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人，设置单独校区进行闭环管理。同时，也要设立分阶段教育机制，初期以道德与法治教育、纪律教育、行为规范教育等为主，中期以学习学科知识、养成良好生活习惯等为主，结业预备阶段以加强职业技术培训、培育自主生活能力等为主，通过个性化的分级处遇模式提高教育矫治作用。二是完善科学、合理的教育矫治和管理机制。明确规定公检法等司法机关能否将涉案未成年人送入专门学校接受专门教育，并明确相关的程序、专门教育和专门矫治教育的期限及具体内容等。三是明确专门教育教师的资质要求，建议设立对口专业，供给符合专门教育要求的师资力量，提升专门教育的专业化、规范化，缓解实践中师资素质参差不齐，专门教育不“专”的窘况。

　　优化专门教育的资源配置，建章立制一体推动专门学校建设。一是建立专门学校建设的领导机制。建议各级党委政府加强对专门学校和专门教育工作的领导，根据实际需求设立专门学校，重点建设负责专门矫治教育、具有闭环管理功能的专门学校设置。此外，也要成立各级专门教育指导委员会，协调专门教育所需的各种资源、研究专门教育相关重大事宜、组织开展有关评估。二是建立专门学校建设的协同合作机制。建议公安司法机关充分发挥驻校民警和法治副校长的法治教育职能，与专门学校建立经常性联系，完善校内观护帮教制度。同时，也要创新校外专家教学制度、建立法治教育辅导员队伍，邀请青少年社工、心理咨询师、律师等定期参与教学，提升教育矫治的专业化、科学化水平。三是探索建立专门学校教育的相关工作机制。通过建立严重不良行为信息共享机制，将公检法机关办案中发现的具有严重不良行为的学生信息共享至其他部门，及时将符合条件的送至专门学校接受专门教育。此外，专门学校也要建立毕业、升学、专门教育和专门矫治教育结束后的衔接机制等。

　　强化专门学校工作宣传力度，让人民关心的事业以“看得见的方式”呈现。针对社会对专门学校的认识偏差问题，需要加强宣传引导，依托多方宣传平台，通过以案释法、定期发布相关的新闻信息、综合运用多媒体和大数据宣传的方式，全面提升专门教育工作的宣传力度，向社会公众清晰、全面、客观地传递专门教育工作的积极意义，明确该项工作事关未成年人的健康发展，是功在当代、利于千秋的利民工程，从而矫正社会、家长、未成年人对专门学校教育工作的认识偏差，促进接受专门教育与专门矫治教育的未成年人顺利回归社会，真正实现诉源治理，提升办案质效，让人民关心的专门教育工作“稳稳落地”。

　　（作者单位：最高人民检察院第九检察厅、北京师范大学法学院暨刑事法律科学研究院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202308/t20230825_626036.shtml
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