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推动顶层设计与基层探索有机结合

　　习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议时明确要求：“把顶层设计同基层探索有机结合起来，允许和鼓励不同地区因地制宜探索，善于发现和总结基层的实践创造，对探索创新中遇到困难的要及时给予支持”。新时代以来，党中央在推进全面深化改革进程中，高度重视顶层设计与基层探索有机结合、良性互动，坚决破除各方面体制机制弊端，以前所未有的力度打开了崭新局面。新时代新征程上，要把全面深化改革作为推进中国式现代化的根本动力，通过顶层设计与基层探索有机结合谱写全面深化改革开放新篇章。
准确把握顶层设计与基层探索有机结合的理论逻辑
顶层设计与基层探索有机结合，是党的百年奋斗历程中积累的宝贵经验。新民主主义革命时期，广泛开展典型试验、注重由点到面是中国共产党人探索形成的领导工作方法。1943年，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中提出，领导干部要“突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位”。1948年毛泽东在《新解放区土地改革要点》一文中进一步指出，“不要全面动手，而应选择强的干部在若干地点先做，取得经验，逐步推广，波浪式地向前发展”。社会主义革命和建设时期，典型试验、试点、由点到面、点面结合等表述日益制度化。1951年，周恩来在人民政协第一届全国委员会第三次会议上的政治报告中将土地改革取得成绩归功于“典型试验、重点突破、由点到面、点面结合、稳步开展”的工作方针。改革开放和社会主义建设新时期，邓小平反复强调改革开放是大规模试验。他在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告中明确提出，“在全国统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”1992年党的十四大修订的《中国共产党章程》中明确规定“大胆试验，开拓创新，创造性地开展工作，不断研究新情况，总结新经验，解决新问题……”中国特色社会主义进入新时代以来，习近平总书记明确提出顶层设计与基层探索有机结合这一重大理论和实践课题，在全面深化改革实践中形成了具有原创性的理论成果、实践成果和制度成果。回顾党的百年奋斗历程，从革命战争年代的典型试验到新时代改革试点，顶层设计与基层探索有机结合是中国共产党在革命、建设和改革开放现代化建设事业中创造并始终坚持的治国理政重要方法。
顶层设计与基层探索有机结合，是中国共产党不断推进马克思主义中国化时代化的理论成果。毛泽东在《实践论》中强调辩证唯物主义的认识论是“实践、认识、再实践、再认识，循环往复”的过程。典型试验就是面对不确定性的初步实践探索，对试验经验去粗取精是不断深化认识，在更大范围的复制推广则是深化认识基础上的再实践。党的十一届三中全会以来，在邓小平“解放思想，实事求是”思想指导下，中国开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程，探索形成了“摸着石头过河”的改革方法论。党的十八大以来，习近平总书记关于全面深化改革的重要论述构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，其中明确提出要着力增强改革的系统性、整体性、协同性。习近平总书记在中央深改委（组）会议上多次强调，既要加强顶层设计对基层实践的引领、规划、指导作用，也要发挥好试点为全局性改革的探路作用，赋予了顶层设计与基层探索有机结合新的时代内涵。
新时代顶层设计与基层探索有机结合的成效与经验
习近平总书记在2014年召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议上强调，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。全面深化改革既需要发挥顶层设计对基层探索的引领、规划、指导作用，也需要及时对基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律进行总结提炼升华，在更大范围推广行之有效的制度创新。顶层设计侧重于总体方案，宜粗不宜细，追求改革整体效应；基层探索在中央改革精神指引下聚焦具体路径方法，因地制宜探索“一招鲜”，进行压力测试。党的十八大以来，中央深改委（组）在各领域部署开展了一系列重大改革试点，把加强顶层设计同基层探索有机结合起来，从生动鲜活的基层实践中汲取智慧，为顶层设计探索了一批可复制可推广经验。自由贸易试验区、国家监察体制改革试点、全面创新改革试验、司法体制改革试点等等，一项项重大改革蹄疾步稳向纵深推进。通过顶层设计与基层探索相结合，全面深化改革各项决策部署进展顺利，形成了一大批改革理论成果、制度成果、实践成果，取得了一系列全方位、深层次、开创性改革成就。
新时代的十年，山东甘为“试验田”、勇当“领跑者”，在推动全面深化改革顶层设计与基层探索有机结合方面发挥了重要作用。山东承担一系列国家重大改革试点试验任务，上合示范区现代贸易、区域物流、双向投资合作和商旅文交流发展“四个中心建设”初见成效，山东自贸试验区形成几十项制度创新案例，一些重点改革举措向全国复制推广。山东在全国率先实施新旧动能转换综合改革试验、深化制度创新加快流程再造、公共卫生应急管理等重大改革，全面优化营商环境，塑造城乡发展新优势，越来越多行之有效的山东经验经过总结提炼走向全国。
回顾新时代全面深化改革的非凡历程和伟大成就，推动顶层设计与基层探索有机结合在实践中积累了宝贵经验。
一是坚持和加强党对全面深化改革决策和执行的集中统一领导。党的十八大以来，党中央成立中央全面深化改革委员会（领导小组），负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，形成了集中统一的改革领导体制、务实高效的统筹决策机制、上下联动的协调推进机制、追责问效的督察落实机制。实践证明，加强党对全面深化改革的集中统一领导，是艰巨复杂的改革工作得以沿着正确方向顺利推进的根本政治保证。
二是根据时代发展需要推进改革理论创新。习近平总书记明确提出全面深化改革的系统观、整体观和协同观，指导顶层设计与基层探索有机结合、良性互动。处理好“上下关系”，顶层设计加强对重大改革试点统筹部署、上下联动，有效解决改革试点“碎片化”问题。处理好“左右关系”，加强不同领域关联性改革方案的统筹规划和系统集成，做到横向联动、协调推进，提升改革整体效能。处理好“点面关系”，中央支持地方试点单位根据实际需要和发展规律为面上改革创造新经验，同时建立制度化的复制推广机制，提高改革试点的针对性和有效性。
三是有效调动地方和基层推动改革创新的积极性。习近平总书记在部署全面深化改革时多次指出，“需要地方先探路子、创造经验的，中央要及时给予授权，有效调动中央和地方两个积极性”。我国地区发展不平衡，同一项改革试点的不同地区实施条件差异较大。差别化探索有利于进行压力测试，让问题和矛盾充分暴露，将具有普适性的改革举措通过区域比较提炼出来。各地明确树立敢于担当、攻坚克难的用人导向，一大批想改革、谋改革、善改革的优秀干部被选出来用起来，形成了激励干部担当作为的良好氛围。
推动顶层设计与基层探索有机结合的路径选择
坚持守正创新，把握顶层设计与基层探索的辩证关系。顶层设计与基层探索在推进全面深化改革进程中的作用相辅相成、互为补充，基层探索充分发挥先行先试、分散风险、减少阻力、降低成本的制度功能，顶层设计统筹指导基层改革试验，提炼具有复制推广价值的普适性经验，自上而下解决基层探索中面临的共性体制机制障碍。要进一步赋予省级及以下机构更多自主权，允许和鼓励不同地区因地制宜探索符合实际的改革举措，有效调动各层级各部门改革积极性。处理好政策顶层设计和分层对接、政策统一性和差异性的关系，顶层设计改革方案在基层落地过程中要因地制宜、精准有效，不搞上下“一般粗”，防止政策“一刀切”。尊重人民主体地位，发挥人民群众首创精神，在重大改革决策过程中多听取基层和一线声音，包容审慎看待基层探索的改革新思路新举措，最大限度调动基层干部群众投身改革的主动性和创造性。
坚持问题导向，明确顶层设计与基层探索的主攻方向。在谋划和实施新一轮全面深化改革过程中，聚焦实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众急难愁盼问题、国际变局中的重大问题、党的建设面临的突出问题，加强顶层设计，统筹规划重点领域改革总体方案。瞄准高质量发展卡点瓶颈、科技创新能力短板弱项、产业链供应链安全、防范化解风险、民生和社会建设等领域存在的困难和问题，部署一批改革攻坚克难试点试验，鼓励地方用好自主权创造更多“一招鲜”改革经验。加强改革决策调查研究，建立识别和总结提炼基层改革经验的制度化渠道，对基层探索创新中遇到困难和涉及中央层面的制度和政策设计，统筹考虑纳入改革总体方案研究解决。
坚持系统观念，完善顶层设计与基层探索相结合体制机制。健全改革推进的组织体系和工作体系，明确各类改革主体责任，专项小组既抓统筹部署，也抓督察落实，对一些关键性改革牵头组织制订方案。改革牵头部门要加强对本领域改革任务统筹协调，对改革试点方案质量指导把关，承担督促落实职责。地方党委对本地区全面深化改革承担主体责任，既要把中央部署的改革试点任务落实到位，又要结合实际部署实施地方改革、鼓励支持基层探索创新。优化改革工作机构设置和职能配置，吸收借鉴一些地区在改革部门设置改革试点和评估督导机构的做法经验，加强改革试点评估队伍建设，构建自我评估、督导评估、第三方评估相结合的改革试点评估体系。建立基于可复制性和可操作性的改革评价标准体系，定期总结推广基层探索的有益经验，编制发布全面深化改革最佳实践指南，引导各地区营造竞相改革的浓厚氛围。优化改革督察问责功能，综合运用奖励激励、容错纠错、评比表彰等手段，及时发现总结基层创新鲜活经验，以点带面推动有价值的改革举措向更大范围复制推广。
[作者系中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员]

　　责任编辑：魏捷

原文链接：http://www.sx-dj.gov.cn/a/dkll/20230825/97192.shtml
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