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　　（三）行政公益诉讼相关问题

　　行政公益诉讼是检察公益诉讼的核心，也一直是公益诉讼研究的重点内容。

　　一是行政公益诉讼诉前程序。关于诉前程序的性质，有论者主张不应过度强调公益诉讼诉前程序的监督性，而应该回归诉前程序的审查起诉定性。检察机关履行的是审查起诉权，而非推动、督促他者履职的监督权。还有论者提出，以检察机关和行政机关的良性互动达致诉前程序实质化，在诉前程序中实现公益的目标。有论者提出，通过建构行政公益诉讼诉前程序重新启动制度，解决行政公益诉讼诉前程序终结后，同一公益损害问题持续存在或者再次发生应该如何处置的问题，为完善行政公益诉讼诉前程序和诉讼程序的衔接制度进行有益探索。

　　二是行政公益诉讼的受案范围。有论者认为，目前的行政公益诉讼受案范围存在不周延性、短期效果性等问题，需要通过多种途径予以完善。也有论者认为，应更注重拓展受案范围深度，立足于法律监督权能，根据具体法律规范和事实情况，运用行政法的基本原则、基本原理深入行政裁量。关于受案范围拓展的标准，针对拓展无序、主要集中在诉前程序、公众参与不足的问题，有论者认为拓展的案件必须符合起诉必要性要件，并且应当将诉前拓展转换为诉讼拓展，扩大公众参与。

　　三是行政机关不履行法定职责的认定。行政公益诉讼是一种典型的督促履职之诉，对行政机关不履行职责的认定贯穿于诉前程序和诉讼程序，如何认定行政机关不履行法定职责在司法实践和理论研究中分歧仍然较大。

　　其一，行政公益诉讼中“不依法履行职责”的内涵。有论者认为，在行政公益诉讼中，行政机关的监督管理职责不同于普通诉讼中行政机关的法定职责。法定职责是指行政机关的对外管理职责，而监督管理职责既包括行政机关对外管理职责，也包括对内监督职责等。其不但包括法律法规规章规定的职责，还包括政策性文件以及上级机关确定的职责。有论者则认为，行政机关的监督管理职责应类型化为监督职责与具体微观的管理职责，不包含抽象宏观的管理职责。值得注意的是，对此问题，最高检于2022年发布的指导性案例检例第162号（吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案）要旨明确：行政诉讼法第25条第4款中的“监督管理职责”，不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、规章等规定，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行恢复等综合性治理职责。

　　其二，不履行职责的认定标准。对此，存在“行为标准说”“结果标准说”“复合标准说”的争论。有论者认为，用以上标准可以对简单案件作出判断，但对疑难案件有困难，提出应通过裁量收缩论的实体判断和程序展开作出判断。有论者认为，应将行政公益诉讼中“不依法履行职责”要件的性质定位为胜诉要件，而非起诉要件，防止人为提高行政公益诉讼的起诉门槛。

　　四是证明责任。有论者认为，由于行政公益诉讼在提起主体、案件类型、前置程序等方面具有自己特色，必须构建独立的行政公益诉讼举证责任分配规则。有论者主张引入民事诉讼领域的规范说，作为行政公益诉讼证明责任的理论依据，构建以行政职权规范为中心的行政公益诉讼证明责任分配体系。关于应该建立何种举证责任分配规则，一种观点认为，行政公益诉讼当中应当坚持举证责任倒置原则；另一种观点认为，应当区分作为类和不作为类行政公益诉讼的举证规则。

　　此外，涉及行政公益诉讼的议题还有起诉要件、起诉期限、诉讼请求、判决方式等。

　　（四）民事公益诉讼相关问题

　　一是民事公益诉讼管辖。有论者认为，目前检察民事公益诉讼地域管辖不符合检察机关工作性质，应去除“侵权行为实施地”“被告住所地”,而以纯粹性的“结果发生地”为基准，对跨区域的环境公益诉讼实行集中管辖。关于级别管辖，有论者认为应由中级法院受理消费民事公益诉讼第一审案件，不应将管辖权下移至基层法院。

　　二是证明责任和证明标准。一种观点认为，环境民事公益诉讼案件应遵循证明责任分配的一般规则。就其因果关系的证明标准而言，应确定多层级证明标准体系以及诉讼当事人双方不同的证明标准，并区分救济性与预防性两种环境民事公益诉讼的证明标准。另一种观点则认为，环境民事公益诉讼不同于传统环境侵权诉讼，应减轻原告的证明责任，适当降低有关因果联系、关联性等初步证明事项的证明标准。有论者基于环境民事公益诉讼的信息偏在性，为平衡原被告之间的举证能力和负担，认为被告需承担相较于普通民事诉讼更为广泛的信息提供义务，而原告应就因果关系要件的证明负担初步的事案解明义务，以此为被告的反驳和举证划定具体的范围。

　　还有论者针对检察权在环境民事公益诉讼定位及运行、检察民事公益诉讼审判模式、支持起诉制度、诉讼请求类型化和精确化、民事公益诉讼判决效力开展了研究。

　　（五）公益诉讼新领域相关问题

　　截至2022年12月，公益诉讼检察法定办案范围已经达到13个，并且还在不断拓展。这些新增的办案领域也成为理论和实务研究的重点内容。

　　一是个人信息保护领域。2021年个人信息保护法增设了个人信息保护公益诉讼制度，促使该领域成为实践探索和理论研究的热点。当前讨论主要集中于相关法律条文理解适用和具体开展路径。关于个人信息保护领域是否可以开展行政公益诉讼大多数论者持肯定意见。有论者认为，就规范层面看，行政公益诉讼制度并没有被个人信息保护法明确排除，从主体资格、适用领域、启动和程序要件看，个人信息保护法第70条预留了行政公益诉讼机制运行的制度空间。有论者则认为，尽管个人信息保护法并未就行政公益诉讼作出单独规范，但是可以将行政诉讼法第25条第4款作为法律基础，在个人信息保护领域中引入行政公益诉讼制度。关于个人信息保护法起诉主体排列顺序，有观点认为，在个人信息保护民事公益诉讼中，检察机关、法律规定的消费者组织、国家网信部门确定的组织并无起诉顺位之别，三者为并列关系。有论者明确提出，法律规范表述中将检察机关放在首位，意味着检察机关成为个人信息民事公益诉讼的首要起诉主体。有观点更进一步提出，三者分别定位为主要起诉主体、必要起诉主体和补充起诉主体。有论者提出，在个人信息公益保护的诉讼制度顺位上应确定为“行政执法→行政公益诉讼→民事公益诉讼”。

　　二是妇女权益保护领域。有论者认为，侵害妇女权益问题具有系统性、顽固性、普遍性，妇女权益保障制度的供给不足，个人救济的局限等都使得将妇女权益纳入公益诉讼必要而迫切。有论者认为，妇女权益保障领域内检察公益诉讼机制嵌入现行多元执法、救济机制具有可行性与必要性。在刑事手段、行政违法行为检察监督手段、公益诉讼手段之间，应当遵循刑事优先原则；已造成妇女权益受侵害而未导致社会公共利益受损的案件可以采取行政违法行为检察监督手段；案件符合公益诉讼成案标准的，方可提起公益诉讼。

　　三是反垄断领域。有论者提出一些平台数据垄断存在所涉公共利益边界不明晰、平台数据垄断的技术性和隐蔽性加剧举证困难、反垄断公益诉讼与反垄断执法衔接尚存不足等问题，对此，应明晰平台数据领域“社会公共利益”的范围、合理配置举证责任、健全完善反垄断行政执法与公益诉讼协作配合机制。

　　还有论者分析了慈善、公证、教育等领域开展检察公益诉讼的正当性和必要性。

　　（六）刑事附带民事公益诉讼相关问题

　　较之于以往的研究，2022年关于此议题的讨论主要集中在刑事附带民事公益诉讼审理范围、审判组织、法律责任适用顺位以及与刑事附带私益诉讼的合并审理问题。

　　一是刑事附带民事公益诉讼的审理范围。有论者提出，为了避免与独立的民事公益诉讼出现“同质化”，应当将附带民事公益诉讼被告人范围大于刑事诉讼被告人范围的案件、公益损害事实超出犯罪事实的案件、附带民事公益诉讼实行专门管辖的案件以及在一审开庭后起诉的案件等排除在刑事附带民事公益诉讼案件范围之外。

　　二是刑事附带民事公益诉讼审判组织。有论者发现在刑事附带民事公益诉讼的实践中，存在适用简易程序、速裁程序是否妥当的争议。对此，有论者提出应由7人合议庭无差别、强制适用一并审理刑事公诉与附带民事公益诉讼案件,才符合人民陪审员法之规定。目前该问题已成为困扰司法实践的普遍性问题，并且属于重要的诉讼制度问题，需要重点研究。

　　三是刑事附带民事公益诉讼责任确定顺序。有论者提出，在环境刑事附带民事公益诉讼中，生态环境修复责任与刑事责任同时并处，应当打破刑事优先的传统司法模式，生态环境修复责任原则上应优先于刑事责任。

　　四是刑事附带民事公益诉讼和私益诉讼的关系。有论者认为，从实体要件、诉讼效能、程序建构方面出发，将二者合并审理有必要性和正当性，并且建议司法解释对此作出规定。

　　（七）其他议题

　　关于海洋生态环境公益诉讼。学界和实务界主要的争议在于对海洋环境保护法第89条第2款的理解和适用，即海洋环境公益诉讼的性质、提起诉讼的主体资格及顺位、与海洋生态环境损害赔偿制度关系等。最高法、最高检联合发布的司法解释对一些争议问题作出了回应：明确检察机关有权提起海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼，是提起海洋自然资源与生态环境行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼的唯一适格主体，具有海洋自然资源与生态环境公益保护的支持起诉职能；同时，也明确了海事法院对海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼和行政公益诉讼的专门管辖。

　　

　　关于公益诉讼检察调查核实权。论者们对公益诉讼调查核实权具有法律监督的本质属性有一致认识。在完善和加强公益诉讼检察调查核实权的强制性保障上也有基本共识，认为应赋予检察机关司法惩戒权，但其行使应当符合比例原则。

　　

　　关于惩罚性赔偿在公益诉讼中的适用。讨论主要集中在以下几方面：

　　

　　一是在公益诉讼中是否可以适用惩罚性赔偿，有论者持肯定意见，也有论者持否定意见，还有论者认为应该限制其适用范围。值得注意的是，对于检察机关是否可以在公益诉讼中提出惩罚性赔偿的问题，最高检发布的指导性案例检例第164号（江西省浮梁县人民检察院诉A化工集团有限公司污染环境民事公益诉讼案）要旨已经明确：检察机关提起环境民事公益诉讼时，对于侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态致社会公共利益受到严重损害后果的，有权要求侵权人依法承担相应的惩罚性赔偿责任。

　　

　　二是惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款能否并列适用，存在否定意见和肯定意见两种。三者之间是否可以相互抵扣问题，赞成意见和反对意见同样尖锐对立。

　　

　　三是对于惩罚性赔偿在公益诉讼的适用范围，有论者认为在生态环境、食药安全民事公益诉讼之外，应将惩罚性赔偿引入个人信息民事公益诉讼中，但也有论者持反对意见。

　　

　　关于检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的关系。论者们认为，二者都是为了保护生态环境设立的制度，功能相似，但在程序运行上存在差异。关于二者顺位关系存在不同观点：一种是生态环境损害赔偿诉讼绝对优先说；另一种是生态环境损害赔偿诉讼相对优先说，认为应当有条件地划定例外情形，牵涉复杂的法律判断进而形成法律上的疑难案件应该民事公益诉讼优先。围绕民法典第1234条和第1235条之间的关系展开的讨论中，有论者认为，该条款是环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿制度和行政恢复责任制度的共通基础，能够为它们确立统一的制度框架、基本规则和行使规范。

　　

　　关于生态环境公益诉讼损害赔偿资金的管理。有论者认为，应当将生态环境修复费用、服务功能损失费用以及惩罚性赔偿费用纳入统筹监管范围，并根据不同阶段的资金属性，构建分阶段统筹监管路径。还有论者提出，建立以政府为主导、第三方专业机构实际运营，以检察机关监督为主、民间公益组织和社会公众共同监督的环境损害赔偿金管理模式。

　　

　　三、公益诉讼检察发展未来展望

　　

　　公益诉讼检察全面实施五年多来，无论是在实践发展、制度建设方面，还是在理论研究方面，取得的成绩有目共睹。但是，也应该清醒地认识到，公益诉讼检察是一项尚属年轻的制度，未来的成长性还很强。笔者认为，未来公益诉讼检察应围绕“完善公益诉讼制度推动公益诉讼检察高质量发展”这一主题开展。公益诉讼检察实践的高质量发展、制度建设的逐步完善都离不开理论研究的有力支撑，为此需要从研究议题、研究方法、研究视角等方面加强公益诉讼检察理论研究。

　　

　　一是研究议题方面需要更加关注公益诉讼检察实践和制度建设中的基础性、关键性问题。公益诉讼检察是一项独具中国特色的司法制度，如何从司法实践中发现并提炼出内在或者隐藏的符合一般司法规律的原理和规则，对于完善公益诉讼制度而言极为重要。就目前研究而言，不少关涉实践发展和制度建设的基础性、关键性议题不够深入。如基础理论研究方面，公益诉讼检察权运行规律、公益诉讼检察权与法律监督的关系、行政公益诉讼诉前程序性质及构造、检察公益诉讼制度与其他诉讼制度的异同及衔接等；实务研究方面，检察机关在诉讼中法律地位、公益诉讼检察一体化办案机制运用、检察公益诉讼与技术融合办案新模式探索、公益诉讼调查取证权规范与保障等；制度建设方面，公益诉讼立法模式、立法技术、立法结构、立法内容等，检察公益诉讼受案范围、审理规则、证明责任、判决方式等。这些议题有的已经开展研究，但尚未形成共识；有的还未展开，需要深入发掘。

　　

　　二是研究方法方面需要更加注重实证研究和比较研究。一项制度的完善，不但需要有理论上的清晰认识，更需要对实践情况充分掌握。因此，需要运用实证方法对实践发展和制度建设进行深描和分析，为制度建设和实践发展提供准确、详实、可靠的依据。此外，还需加强比较研究。一方面，要借鉴域外经验和做法。尽管检察公益诉讼制度具有鲜明的中国特色，但域外也有类似或者相关制度可以借鉴参考，如英美法系的私人总检察长制度、大陆法系的公益诉讼制度等。对域外实践、制度、理论全面系统准确地译介、分析和借鉴有助于开拓我们完善公益诉讼制度的视野。另一方面，检察公益诉讼作为诉讼制度的一种，其制度建构和运行不仅需要符合其固有特质，还需要遵循一般诉讼制度的规律。因此，还要注重加强对其他相关部门法研究成果的借鉴，尤其是三大诉讼法以及有关检察权运行规律的检察学研究等。

　　

　　三是研究视角方面需要更加注重体系化和融合度。公益诉讼检察不仅需要宏观抽象的纯理论研究，也需要对微观制度和实践问题的具象研究。当前的公益诉讼检察研究，虽然呈现出数量不断增加、内容不断丰富的景象，但还需要克服研究中存在的高质量研究数量少、碎片化、分散化等问题。如关于行政公益诉讼诉前程序的研究，不能仅仅关注诉前程序本身，还需要关注检察权和行政权的关系、与后续诉讼程序的衔接等问题。在加强公益诉讼检察研究体系化和整体性的同时，还需要增强制度、实践和理论的视野融合。

　　

　　作者：胡卫列，最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长、一级高级检察官；孙森森，最高人民检察院第八检察厅四级高级检察官助理。

　　（本文为节选摘发，全文请看《人民检察》2023年第2期）

　　

原文链接：http://www.yn.jcy.gov.cn/llyj/202306/t20230602_4164029.shtml
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